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Partenariat et services publics

Philippe Brachet, maître de conférences en sciences politiques à l’Université Paris 10

publié le mercredi 13 septembre 2006

impression

 [1]Le partenariat, c’est la relation entre plusieurs acteurs pour parvenir à un résultat commun : ils sont partenaires dans sa réalisation. Quant aux services publics ce sont, d’après Léon Duguit " les activités qui, à une époque donnée, sont au cœur de l’interdépendance sociale et qui, pour cette raison, doivent être organisées et contrôlées par la force gouvernante ".

En France surtout, les services publics sont organisés par l’administration au nom de l’État, après qu’une autorité publique les ait décidés dans son domaine de compétence. À travers eux, l’administration étend son emprise sur la société et justifie son extension, car soit c’est elle-même qui délivre le service, soit elle en contrôle la réalisation.

Mais le résultat est-il conforme aux objectifs et aux "missions" ? Comment le savoir et s’en approcher ?
Depuis les années 70, la crise de l’Etat providence a remis en cause les réponses des " Trente glorieuses " à ces questions : sous la triple pression de l’inflation des demandes, de la raréfaction des ressources et de l’ouverture des frontières, le système de service public mis en place à la Libération se disloque inexorablement et le renouveau du service public, parfois esquissé, est en fait au cœur de la crise sociale et politique actuelle.
Une démarche partenariale large serait aujourd’hui indispensable pour lui donner consistance, c’est-à-dire pour en respecter ses principes et réaliser ses objectifs dans les conditions d’aujourd’hui et de demain ; mais en même temps, elle est impossible à préciser et mettre en œuvre dans les institutions et les comportements dominants actuels.

I. Les dimensions du partenariat de service public

Nous sommes aujourd’hui dans un entre-deux : le temps de l’administré passif est révolu, mais l’usager-citoyen n’est pas reconnu comme acteur social.

A. Les attitudes des pouvoirs publics et des services publics à l’égard des usagers

Elles sont principalement quatre :

  • l’information (au sens de la maxime " nul n’est censé ignorer la loi "). Elle est diffusée uniformément et hiérarchiquement à partir du sommet ;
  • la consultation se définit par le refus du décideur de partager aucun aspect du processus avec les interlocuteurs (date, ordre du jour, décisions...) ;
  • la concertation, elle, se distingue de la consultation à partir du moment où les décisions prises tiennent compte des points de vue exprimés ;
  • le partenariat relève de la concertation en général, mais suppose, en plus, une certaine institutionnalisation de sa pratique, un affichage clair par la direction du domaine qui lui est ouvert ainsi qu’une stabilité dans la reconnaissance mutuelle des partenaires.

Les deux premières attitudes relèvent de la souveraineté, les deux dernières, de la participation.

B. Le partenariat en général doit se spécifier selon les différents types d’usagers

  • Un premier type est constitué par les relations entre services (d’un même organisme ou d’organismes différents), car ils sont usagers les uns des autres. C’est implicitement à lui que font référence les services quand ils parlent de partenariat ;
  • un second type est celui qui a lieu avec l’usager individuel, chaque fois que des moyens de communication sont mis à sa disposition pour solliciter ses avis ou suggestions, avec une sorte d’engagement moral d’en tenir compte qui coïncide avec l’intérêt bien compris de l’organisme ;
  • le troisième type est organisé avec les professionnels. Ce partenariat est de pratique ancienne, avec les élus-décideurs ayant des responsabilités de gestionnaires de leur collectivité, ou les chambres de commerce, d’industrie et de métiers ;
  • avec les associations d’intérêt général (dont celles de consommateurs ou d’usagers pour les entreprises de service public comme EDF). Or l’attitude traditionnelle des pouvoirs publics et des services à l’égard des associations revendicatives est de les considérer a priori comme des adversaires et de tenter de discréditer leurs critiques comme " non-représentatives ". Michel Sapin soulignait dès 1983 [2] ce cercle vicieux :
    " C’est parce que les associations sont faibles et peu représentatives que les services publics n’engagent pas la concertation, mais c’est précisément pour cette raison qu’elles ne peuvent se développer et acquérir une légitimité. [...] Il s’est instauré un jeu subtil où la consultation directe des usagers permettait de faire l’économie d’un dialogue avec les associations. Y mettre un terme implique des pratiques nouvelles de la part des services publics ".

C. Seul ce dernier permet la réalisation des principes du service public En effet, l’usager-citoyen est le destinataire du service. Il est seul à détenir l’expérience vécue de la prestation de service telle qu’elle a été effectivement rendue. Seul le partenariat avec lui peut donc permettre de mettre son expertise d’usage au service de l’amélioration de la qualité publique [3]. Mais l’usager individuel ne saurait être un acteur collectif. Le partenariat avec les associations, tout conflictuel [4] qu’il soit, peut seul donner aux services un retour d’information efficace (parce qu’autonome) sur la qualité de leurs prestations. Alors que les techniques individuelles de communication avec les usagers permettent de connaître les dysfonctionnements des services, elles sont insuffisantes à elles seules pour en connaître les causes et à expérimenter leur suppression. C’est par contre ce que permet le partenariat avec les associations.

II. L’étatisme à la française et sa crise

En France particulièrement, l’État est l’abstraction idéalisée de l’autorité sociale. C’est à la fois une représentation sociale et les institutions qui la reproduisent. L’administration, sa figure concrète, est structurée, depuis ses origines il y a un millénaire, pour reproduire et conforter la structure monarchiste du Pouvoir.

A. Le système des grands corps de l’État

Le premier grand corps est celui des Ponts et Chaussées, créé en 1682 par Colbert. À partir de la multiplication des corps techniques et administratifs au XIXe siècle, le système s’est constitué à la Libération comme tel. Il est devenu en France le gardien de la confusion des pouvoirs et des fonctions ainsi que le vrai centre des décisions publiques transversales.
Le pouvoir de ces contrôleurs est devenu anti-démocratique parce qu’ils échappent eux-mêmes à tout contrôle public et à toute évaluation réelle. Leur prédominance coiffe actuellement tous les partis de gouvernement, la haute administration et les grandes entreprises publiques et privées. Leurs missions initiales sont perdues de vue au profit d’une logique de carrière du (et dans le) corps.
Structurant l’administration, ils y génèrent les effets pervers suivants : chacun y entre en projetant d’en sortir dès que possible par détachement, ce qui fonde la logique territoriale de chaque corps ; le recrutement et la carrière sont indépendants des compétences professionnelles ; la gestion des carrières s’effectue dans l’intérêt du corps et non de l’administration dans son ensemble ; le contrôle de conformité domine et stérilise l’évaluation ; seul compte pour toute la carrière le diplôme initial, qui exerce une véritable tyrannie et stérilise toute formation continue pour les " élites ".
À partir de ces effets sur l’administration, le système a des effets sociaux encore plus graves : il impose une sélection précoce et définitive de l’élite (70 " corpsars " sur 700 000 étudiants diplômés par an) ; l’accès prématuré à de hautes responsabilités, sans aucune expérience du terrain ; la contamination du système d’enseignement, qui durcit sa pédagogie magistrale pour répondre à la sélection, devenue une obsession qui stérilise les contenus.

B. Néo-corporatisme et relation duale dans le secteur public

Le système des grands corps verrouillant la haute fonction publique, les syndicats se sont organisés eux aussi sur le mode corporatiste. Résultat : une généralisation de cette logique corporatiste à tout le secteur public, par effet d’imitation, les moyens corps imitant les grands corps et les petits, les moyens.
Comme l’État-patron y joue deux rôles à la fois (celui de décideur politique et de patron économique), il enferme les relations sociales dans un rapport dual. Or un rapport dual est toujours régressif, que ce soit dans la vie personnelle ou la vie sociale, car la démocratie commence à trois ! C’est pourquoi la " réforme de l’État ", périodiquement proclamée, se réduit en fait à quelques simplifications administratives : le corporatisme généralisé rend impossible toute mobilité des effectifs qui permettrait de les redéployer en fonction des besoins. La négociation sociale qui aboutirait à une telle réforme de structure est impossible en France !

C. L’Autorité [5], consensus aujourd’hui archaïque

Il importe d’abord de distinguer l’autorité de la fermeté, qui ne met en jeu que soi-même, alors que l’autorité repose sur la manipulation du sentiment inconscient de culpabilité chez l’interlocuteur. C’est un consensus à la fois psychique et social, qui a jusqu’à présent lié les membres d’une société entre eux et à cette dernière.
Le sentiment de culpabilité s’origine durant la petite enfance, du fait de la situation de dépendance à l’égard des parents. À l’âge adulte, c’est devenu un processus inconscient, récupéré par le pouvoir institutionnel selon lequel la société est vécue sur le mode psycho-familial.
Dans l’école, la prédominance de la pédagogie magistrale conditionne à la soumission passive à l’autorité. C’est sa fonction latente, celle sous l’angle de laquelle l’institution-école est efficace. Car la pédagogie magistrale identifie savoir et Pouvoir : apprendre, c’est obéir à l’enseignant-chef. Elle réduit le rôle de l’élève à écouter, prendre des notes, apprendre par cœur et réciter. Ainsi conditionné, infantilisé, il sera incapable de prendre des responsabilité et de comprendre la société dans laquelle il vit.
Cette " école digestive " (Françoise Dolto) dessaisit les classes institutionnelles qui la composent (élèves, enseignants, administration) de la part de pouvoir liée à leur travail. Elle constitue pour chaque élève l’apprentissage de la socialisation, de la relation à l’État, ce qui explique la relation que les Français entretiennent à son égard, qui oscille entre apathie et révolte.
L’Autorité a une histoire : elle est passée par cinq phases dont la dernière (l’autorité patriarcale) est entrée en crise définitive en Mai 68. Vouloir la restaurer ne peut qu’aggraver les risques de basculement dans la barbarie. L’alternative est dans la construction d’une démocratie participative. Il s’agit de substituer à l’autorité sociale, à la fonction médiatrice traditionnellement tenue par l’image paternelle aujourd’hui défaillante, un " élément tiers " qui la complète.

Conclusion

Dans les activités de service public et les politiques publiques, l’usager-citoyen représenté par ses associations est cet " élément tiers " entre l’État-patron et les syndicats qui peut seul ouvrir le débat démocratique et sortir la société française de son enfermement "monarchique" actuel. Il s’agit de dépasser le rendez-vous manqué que fut l’expérience de deux ans de gestion tripartite des entreprises publiques à la Libération : le tiers de représentants des usagers ne pouvait avoir aucune réalité sociale en 1944-45 et quand ce fut le cas une décennie plus tard, il avait été remplacé par décret par des " personnalités qualifiées " nommées par l’administration. Depuis, " l’État " - c’est-à-dire le système des grands corps - a automatiquement la majorité qualifiée des 2/3. Autant dire que les décisions se prennent avant et ailleurs que dans les CA ! Ce système des " PQ " constitue l’un des piliers de l’" étatisme à la française " : la démocratie politique s’y limite à l’élection et la démocratie sociale, au syndicalisme, c’est-à-dire à la démocratie représentative dans la sphère productive. Et l’État (le système politique et l’administration) assurent la domination de la première sur la seconde, au nom d’un " peuple introuvable " [6] dont l’expression se limite à l’élection.
Dépasser ce " despotisme administratif " suppose d’élargir enfin l’élection directe des représentants des usagers dans les services publics. Cette idée - qui date de la fin du XIXe siècle - est systématiquement marginalisée par les courants majoritaires (étatistes) de gauche et de droite. Pourtant, elle est réalisée dans le logement social et l’éducation : preuve que ce n’est pas impossible techniquement et que ce qui manque, c’est la volonté politique. C’est la seule manière de re-légitimer les représentations politique et syndicale en ouvrant le débat public contradictoire. Sa mise en œuvre relève de l’organisation d’un pôle démocratique de la fonction de régulation.

Depuis un demi-siècle, l’actuel système de démocratie de pure délégation a épuisé sa légitimité. Cette dérive était pressentie dès 1840 par Alexis de Tocqueville qui avertissait les Français [7] que " le risque de despotisme que les peuples démocratiques ont à craindre " était le despotisme administratif. L’actualité est remplie de son impuissance à dépasser ses contradictions. Il n’existe pas de raccourci pour le dépasser : il s’agit de construire une alliance stratégique entre les principaux acteurs sociaux (élus, associatifs, syndicalistes...) autour d’un projet de démocratie délibérative qui dépasse les expérimentations participatives actuelles aujourd’hui marginalisées et garantisse dans les institutions l’intégration entre débats et décisions publics, alors qu’aujourd’hui, les deux étant dissociés, les débats tournent à vide et les décisions se révèlent inapplicables.

Notes

[1] Membre des associations ADELS (Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale), CAFECS (Carrefour pour une Europe civique et sociale), FQP (France Qualité Publique), OMIPE (Observatoire des missions publiques en Europe) et Services Publics, Philippe Brachet est l’auteur de : - Le partenariat de service public avec usagers, élus, professionnels, L’Harmattan, 100 p. 13 €, 1994.
- Du commandement au management l’administration française entre souveraineté et service public Publisud, préface du Pr Jean Leca 286 p. 25 €, 1995.
- L’étatisme à la française peut-on re-légitimer le " service public " ? - France en Europe, préface de Roland Cayrol Publisud, 252 p. 23 €, 1999.
- Service public et démocratie modernes aux niveaux local, national, européen, mondial, préface de Gustave Massiah Publisud, 96 p., 22 €, 2001.
- [avec Jean-Claude Boual] Santé et principe de précaution, L’Harmattan, 126 p. 11 €, 2003.
- [avec Jean-Claude Boual] Service public et principe de précaution, L’Harmattan, 86 p. 9,5 €, 2003.
- [avec Jean-Claude Boual] Évaluation et démocratie participative acteurs ? méthodes ? buts ?, L’Harmattan, 252 p. 22 €, 2004.
- [avec un collectif] Les services publics : les défendre ? les démocratiser ?, Publisud, 320 p., 25 €, 2005..
Contact :brachetph(at)wanadoo.fr

[2] Michel Sapin, La place et le rôle des usagers des services publics, La Documentation française, 1983. Ce rapport parlementaire devait servir à préparer la loi de décentralisation sur les droits des usagers-citoyens qui n’a jamais vu le jour. En a tenu lieu dix ans après la loi sur l’administration territoriale de la République (ATR) de 1992. Je l’ai résumée en annexe du Partenariat de service public pp. 126-134.

[3] Cette dernière se définit comme la satisfaction des besoins publics. Cf. France qualité publique, La participation de l’usager-client-citoyen au service public, La Documentation française, 2003.

[4] Selon l’expression de Gérard Mendel, " le conflit est une valeur quand il est assumé entre égaux "

[5] Cf. Gérard Mendel, Une histoire de l’autorité, La Découverte, 2001

[6] Cf. la trilogie de Pierre Rosanvallon : Le sacre du citoyen : Histoire du suffrage universel en France, 1992, Le peuple introuvable Histoire de la représentation démocratique en France, 1998, et La démocratie inachevée : Histoire de la souveraineté du peuple en France, 2000, Gallimard, coll. Histoire contemporaine.

[7] Dans De la démocratie en Amérique, tome 2.



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