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Aspects juridiques de l’intercommunalité

Sylvie Jansolin , Mairie-Conseils (Caisse des dépôts)

publié le mardi 27 septembre 2005

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Mairie-conseils est un service de la Caisse des dépôts. Il existe depuis 1989 et a pour objectif d’informer les communes de moins de 3 500 habitants et d’accompagner l’intercommunalité de toute taille. L’aide est apportée au travers d’un service de renseignements téléphoniques gratuit. Nous venons de franchir le cap de la 100 000e question, c’est dire l’ampleur qu’a prise ce service.

L’un des points forts de Mairie-conseils est la prise en compte de l’intercommunalité et de sa forte montée en puissance à partir des années 1990. Nous trouvons là des complexités juridiques, financières, fiscales, qui ont amené les collectivités rurales, démunies dans ce domaine, à faire largement appel à nos services.
Mairie-conseils est constituée d’une petite équipe de 8 à 10 personnes. Le service est positionné au sein de la Caisse des dépôts. Je souhaite aujourd’hui faire le point devant vous sur l’actualité juridique, dans la suite de ce qui s’est passé depuis les lois de 1992 et de 1999. Ce point n’est pas aisé à faire dans la mesure où le terrain est encore très mouvant : l’actualité législative et réglementaire est chargée et nous ne disposons pas encore de toutes les informations définitives. On peut néanmoins déjà évaluer l’impact de cette actualité sur ce que nous connaissions des données majeures de l’intercommunalité.

L’emprise de l’intercommunalité sur le territoire est importante, au point qu’il est aujourd’hui plus simple de compter les communes qui sont en dehors de ce mouvement que celle qui y participent. 80% des communes, en France, sont en effet concernées par l’intercommunalité. Les isolées ou les irréductibles, comme on les appelle parfois, le sont souvent pour des raisons liées à la nature du terrain local, à des enjeux financiers forts ou des situations géographiques particulières...

Il est difficile, aujourd’hui, de rendre compte de tout ce que font les intercommunalités. On peut le faire plus facilement sur certaines compétences techniques fortes comme la collecte et le traitement des déchets ménagers, l’assainissement ou la gestion d’équipements définis. C’est plus complexe dans l’exercice de compétences relevant du domaine culturel. Cette difficulté provient du caractère optionnel de la compétence (dans la loi on se rattache au bloc nommé "équipements sportifs, socio-culturels et scolaires" et aussi à celui des "autres compétences volontairement transférées par les communes" appelées parfois compétences facultatives) et de l’immensité du champ concerné. On manque d’étude pour cerner la réalité des différents projets menés dans ce domaine. Il convient également de considérer qu’une intercommunalité peut prendre une compétence et ne pas l’exercer, ou, au moins, ne pas l’exercer tout de suite.
Aujourd’hui quand on évoque les bibliothèques ou la lecture publique on se situe dans un domaine qui englobe des éléments aussi divers que le spectacle vivant, la création et la gestion d’un musée, le développement d’un patrimoine spécifique...

On pourrait, en dernier lieu, faire le point sur les EPCC - les établissements publics de coopération culturelle - qui existent depuis la loi de 2003. Mairie-conseils a, sur ce sujet, organisé deux conférences téléphoniques : l’une sur la médiathèque publique de la communauté de communes du Vercors (il s’agit de la bibliothèque du collège qui est aussi une bibliothèque intercommunale), l’autre sur un EPCC de la communauté de communes de Vienne-Glanes dans le Limousin [1] (on peut se procurer les comptes rendus de ces entretiens sur le site www.mairieconseils.net).

Evolution législative récente de l’intercommunalité

Que s’est-il donc passé depuis la loi Chevènement de 1999 ? Il faut commencer par évoquer quelques dates jalons :

  • 2000, création des communautés d’agglomération. Ce fut un succès... Il faut dire que la motivation financière était assez importante. Il s’agit de configurations très urbaines.
  • 2002, loi du 4 janvier( [2] relative aux établissements publics de coopération culturelle. Les circulaires d’application sortiront ensuite en avril 2003.
  • 2003, loi du 27 février( [3], relative à la démocratie de proximité... La question était de savoir si les présidents des intercommunalités seraient élus au suffrage universel. La réponse est clairement, non.
  • 2004, loi du 13 août( [4] relative aux libertés et responsabilités locales, dont les décrets d’application ne sont pas tous sortis. Celle-ci concernera encore peu l’intercommunalité.
  • En cours de rédaction : la loi sur la cohésion sociale, loi Borloo, touchera également au sujet qui nous intéresse aujourd’hui.

L’ensemble de ces lois s’intègre dans un ensemble plus large, le dispositif de la réforme constitutionnelle de mars 2003, qui inscrit le principe d’autonomie financière des collectivités dans la constitution. Cela s’accompagne de lois organiques permettant le recours au referendum, à des expérimentations, etc.

Le tout, enfin, se situe dans un contexte de réforme lourde de la fiscalité : taxe professionnelle, foncier non bâti.
Tout cela va assez vite au point que l’on a du mal à suivre l’évolution et que beaucoup d’interrogations et d’incertitudes sont soulevées. Il faut enfin mentionner une grande réforme de la dotation globale de fonctionnement qui est une des ressources importantes des communes et de l’intercommunalité.

L’évolution, que je viens de parcourir, du paysage législatif intercommunal, concerne très majoritairement la problématique urbaine de l’intercommunalité. On a l’impression que les territoires ruraux doivent s’emparer d’outils qui ne sont pas exactement faits pour eux. Ils s’adaptent comme ils peuvent à des situations qui ne sont pas exactement les leurs.

La loi du 13 août 2004

Je me propose de passer en revue l’impact qu’a cette loi sur l’intercommunalité.

Le titre X de cette loi aborde 5 domaines importants : les compétences, les périmètres, les finances, les relations communes / intercommunalité et les relations transnationales.

Ce dernier domaine concerne des districts européens (par exemple Strasbourg-Kiel, les frontières transalpines, les Pyrénées...), et propose des cadres juridiques assez légers pour la coopération transfrontalière.

Les compétences

Les données de base sont simples : il existe une série de compétences obligatoires et une série de compétences optionnelles (on parle de " blocs de compétences " car la loi donne à chaque fois un intitulé général à reprendre dans les statuts) plus toutes autres compétences volontairement transférées par les communes. La loi n’apporte pas beaucoup de changement en ce domaine, sinon la possibilité d’ajouter des compétences obligatoires supplémentaires, par exemple, pour les communautés de communes qui bénéficient d’une dotation globale bonifiée, les équipements culturels et sportifs.

Le fond reste inchangé. Pour ce qui vous concerne, le domaine culturel reste lié au domaine sportif.

Les compétences des communautés d’agglomérations sont inchangées. Il convient ici de rappeler que la culture est une compétence optionnelle des communautés d’agglomération.
Pour les communautés de communes, c’est par contre une compétence facultative.

Les blocs de compétences sont très vastes. Il convient de préciser autant que possible les définitions et les modalités de l’exercice de ces compétences au sein de l’intercommunalité. Ce souci doit sans doute aller jusqu’au fait de désigner nommément les équipements. Si ce travail de précision de la compétence, n’est pas clairement établi, c’est, par défaut, l’ensemble de la compétence qui est reconnue comme relevant de l’intercommunalité. Le choix de la compétence en bloc donne une souplesse qui n’est qu’illusoire... et inapplicable sur le terrain. Il vaut mieux, et c’est la recommandation que donne à chaque fois Mairie-Conseils, bien circonscrire la compétence et, si le besoin s’en fait sentir, l’élargir ensuite ponctuellement, soit en rédigeant un avenant, soit en complétant le document de définition de l’intérêt communautaire.

La loi du 13 août met d’ailleurs fortement en avant l’importance de la définition de l’intérêt communautaire. Cette définition doit suivre, dans le cours de la première année, la naissance de l’intercommunalité. Cette définition est indépendante des statuts et vient, en quelque sorte, s’y adjoindre.
Certaines communautés de communes, plusieurs années après, ne l’ont toujours pas fait. Cela génère de nombreux conflits de compétences sur le terrain. C’est dans un souci de clarification fonctionnelle de la mise en œuvre des compétences, que la loi du 13 août impose la définition de l’intérêt communautaire dans l’année qui suit la création de l’intercommunalité. Si l’intérêt n’est pas défini dans les temps, c’est alors toute la compétence qui relève de l’intercommunalité.

La loi du 13 août aborde ce qui, par essence presque, semblait être une compétence communale non transférable, il s’agit des pouvoirs de police. Le fonctionnement quotidien des intercommunalités amène en effet souvent à devoir assouplir les frontières des compétences respectives des communes. Ainsi, par exemple, l’organisation d’une grande manifestation intercommunautaire peut amener à gérer transversalement des problèmes de sécurité et de police. La loi offre donc la possibilité de transférer, non pas l’ensemble du pouvoir de police, mais une partie de ce pouvoir. Les conditions du transfert sont alors assez sévères et il est demandé un accord unanime de l’ensemble des maires.

Les fusions d’EPCI

Il s’agit là d’une donnée essentielle des années à venir. On a jusqu’à présent laissé l’intercommunalité se faire toute seule, comme par affinités locales. La règle était que le territoire devait être continu, sans enclave, avec possibilité pour le préfet de corriger le périmètre, quand une commune isolée s’y trouvait.
On a aujourd’hui des intercommunalités de toutes les tailles. Le législateur donne l’impression d’être à la recherche de la taille critique ; il y a donc de fortes incitations à la fusion d’intercommunalités. La fusion n’est pas à confondre avec la dissolution de deux intercommunalités préalable à une création d’une unique intercommunalité. La fusion connaît des règles telles que tout ce qui ressort des états de propriétés, du mode de fiscalité, des domaines de compétences, sera réglé de façon très rapide dans le cadre de la nouvelle entité : tout ce qui appartenait aux deux revient à la nouvelle entité ; le régime fiscal retenu est le plus intégré ; la DGF retenue est la plus favorable.
On sent donc bien là une volonté de faciliter les regroupements et, par voie de conséquence, de développer l’extension des périmètres des intercommunalités. Des fusions sont en cours de réalisation, mais je n’ai malheureusement pas encore d’exemples à vous proposer.

Cette démarche s’amplifie d’ailleurs par l’incitation faite aux communautés de communes de devenir des communautés d’agglomération. La communauté d’agglomération, je le rappelle, regroupe 50 000 habitants au minimum et reçoit une meilleure DGF.

Transfert des biens

Les fusions entraînent naturellement de nombreux problèmes à résoudre en termes de transferts de moyens, de personnel, de redéfinition du périmètre (la fusion est en effet souvent l’occasion de départs vers d’autres communautés), de dévolution des biens (5), de définition des compétences facultatives.

En ce qui concerne le transfert des biens, la recommandation importante est de rédiger des conventions : cela permet de clarifier l’ensemble de la démarche et chaque partie sait ainsi exactement à quoi s’en tenir. Mais, je l’ai déjà dit, c’est toute la question des relations entre communes et communauté qui doit en général faire l’objet d’une documentation écrite.

Transfert des personnels

En ce qui concerne les personnels, la grande règle était que le personnel suit la compétence... Cela signifie que les agents changent d’employeur. La loi du 13 août ouvre une brèche en validant une pratique qui avait déjà cours : les mises à disposition de personnels et même les mises à disposition de services. Ces mises à disposition s’effectuent à titre gratuit, avec possibilité de travailler pour l’intercommunalité tout en restant communal.
On entre ici dans une phase d’assouplissement qui peut aussi générer de la confusion : comment, par exemple, définir précisément les affectations d’agents dont le temps de travail est partagé entre une commune et l’intercommunalité ; ?

Le grand arbitre de toutes les questions de transfert est la commission de transfert des charges. Cette commission réunit des experts financiers, des représentants des communes. Les intercommunalités oublient quelques fois de la réunir, pourtant il s’agit d’un outil indispensable. C’est à partir du rapport de la commission que l’on définit l’ensemble des transferts. Ce rapport doit être adopté par tout le monde, il garantit donc un important effort de transparence.

La loi du 13 août définit enfin le coût moyen annualisé [5] des transferts, qui permet d’établir un équilibre dans les coûts de ce que les communes transfèrent : certaines peuvent transférer un équipement flambant neuf et d’autres des équipements qui réclament des réinvestissements de la communauté. Ce coût moyen annualisé est calculé en fonction de la durée de vie prospective du bien transféré.
Pour beaucoup d’intercommunalités, ces aspects de la loi seront l’occasion de revenir sur des transferts de charges déjà effectués.

Les relations communes / intercommunalité

Ces relations vont connaître des assouplissements : la loi du 13 août réaffirme la possibilité de créer des fonds de concours [6] entre deux EPCI ou entre des EPCI et des communes pouvant être extérieures au territoire.
Les prestations de services sont possibles à la condition qu’elles soient prévues dans les statuts.

Ce qui est ouvert par la loi, c’est la mise en œuvre de flux croisés entre communes et intercommunalité. Ceci est sans doute encore un facteur de possible confusion.

Les établissements publics de coopération culturelle (EPCC)

L’EPCC avait pour objectif avoué d’apporter de la transparence dans le domaine culturel, de créer une instance de discussion des politiques culturelles. Cet outil est finalement très peu utilisé dans l’intercommunalité de petite taille. Il s’agit d’une formule qui correspond mieux, semble-t-il, à des scènes nationales, à de grandes manifestations, à des musées, à des FRAC [7] ... Cela ne colle pas aux besoins de l’intercommunalité de tous les jours. La loi reconnaît elle-même que, dans le domaine des bibliothèques, l’EPCC n’est pas le meilleur outil. Il convient cependant dans le cas de mises en réseaux (interconnexions des BMVR [8]), de manifestations littéraires, etc. Les élus ne se sont pas saisis de ces outils liés à l’exercice d’une compétence spécifique. Ils sont peut-être plus à l’aise dans l’usage de structures moins dédiées qui correspondent mieux à leur culture politique.


Questions à Sylvie Janssolin

Dominique Lahary, BDP du Val-d’Oise

Deux questions, si vous le voulez bien :

1. Emmanuel Négrier nous a dit, hier, que la loi offrait une ouverture vers un exercice communal de compétences transférées...
2. Sur la question du coût moyen annualisé, s’agit-il d’une notion de fonctionnement ou bien y est-il question d’amortissement des investissements initiaux ?

Sylvie Jansolin

Dans le transfert des charges, on ne prenait auparavant que les coûts de fonctionnement... Il s’agit, avec le coût moyen annualisé, de partir du coût de l’investissement et de le transformer en compensation dans le cadre du transfert des charges.

Pour répondre à votre première question, sur demande et dans le cadre de l’expérimentation prévue par la loi, les collectivités locales ou leurs groupements pourront demander à exercer une compétence qui relèverait du département ou de la région. On n’a pas encore d’exemple de cet exercice.

Sylvie Dewulf, BDP de la Mayenne

Question pratique sur la mise à disposition du personnel : mis à disposition, le personnel reste-t-il sous statut communal et donc soumis à la hiérarchie communale ou passe-t-il totalement sous l’autorité de l’intercommunalité ?

Sylvie Jansolin

Normalement (loi du 27/02/2002 art 5211-4.1.I du CGCT) le personnel passe complètement à l’intercommunalité, avec obligation pour celle-ci de reprendre la carrière de l’agent en l’état. Ceci est la règle dans le cadre du transfert de charges, dès lors que le personnel concerné remplissait en totalité ses fonctions dans la compétence transférée.

Dans le cadre d’un EPCC les règles peuvent être différentes. L’EPCC peut avoir un caractère administratif (et alors le personnel est soumis aux dispositions statuaires relatives à la fonction publique territoriales) ou industriel et commercial. Dans ce dernier cas, à l’exclusion du directeur et de l’agent comptable, le personnel est de droit privé et relève du code du travail.
Toutefois, des fonctionnaires de l’État peuvent être mis à disposition ou même détachés auprès de l’EPCC.
Enfin, si l’EPCC se substitue (transfert intégral de l’objet et des moyens) à une association ou à un organisme de droit privé préexistant, il reprend le personnel qui peut continuer à bénéficier des dispositions des contrats de travail antérieurs...

Dans le cas du transfert intégral de la commune vers l’intercommunalité, je le répète, l’intercommunalité reprend tout. Cependant La loi du 13/08/2004 (art L5211-4-1-II du CGCT) autorise maintenant la mise à disposition de personnel par la commune vers l’EPCI et réciproquement, sans qu’il s’agisse d’un transfert mais plutôt d’un service partagé (présentant un intérêt pour la bonne organisation des services). Pour la partie des missions que l’agent aura à mener dans le cadre de l’intercommunalité, l’agent sera soumis à la hiérarchie fonctionnelle propre à l’intercommunalité.

Autre question

Pourrait-on revenir un instant sur les incitations aux communautés de communes à se transformer en communautés d’agglomération ?

Sylvie Jansolin

Il existe aujourd’hui quatre grands types d’intercommunalité :

  • les communautés de communes à fiscalité additionnelle
  • les communautés de communes à taxe professionnelle unique,
  • les communautés d’agglomération
  • les communautés urbaines.

Le montant de la DGF qui leur est distribuée va croissant. Les communautés urbaines (il en existe une dizaine seulement environ) ont de très nombreuses compétences et ont un statut spécifique. Aujourd’hui, les groupements en fiscalité additionnelle ont des valeurs de points en perte de vitesse : une intercommunalité stable voit chaque année sa DGF baisser, dans la limite de 20% chaque année. Les groupements en TPU ont des valeurs de points qui restent stables. Les communautés d’agglomération, se sont vu assurer, à leur création, 250 F par habitant, ce qui était très incitatif. Les communautés d’agglomération ont la garantie du maintien de leur DGF sur au moins cinq ans ; elles ont récupéré ce qu’il y avait de meilleur dans les autres régimes. La volonté du législateur est donc clairement incitative.

Notes

[1] On peut se procurer les comptes rendus de ces entretiens sur le site : http://www.mairieconseils.net.

[2] Note de l’éditeur : loi du 4 janvier 2002 : http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf ?numjo=MCCX0000178L.

[3] 3->Note de l’éditeur : loi du 27 février 2002 : http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf ?numjo=INTX0100065L.

[4] 4,->Note de l’éditeur : loi du 13 août 2004 : http://admi.net/jo/20040817/INTX0300078L.html.

[5] Note de l’éditeur : " Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année. " (Art. 183)

[6] Note de l’éditeur : des précisions sur ce sujet : http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_intercom/aspe_budg/exer_comp.html#chap111.

[7] Note de l’éditeur : Fonds régionaux d’art contemporain.

[8] Note de l’éditeur : Bibliothèque municipale à vocation régionale



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