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La démarche territoriale d’un conseil général : L’exemple du Val-d’Oise

Daniel Hubert, Directeur de l’Action territoriale du Conseil général du Val-d’Oise

publié le mercredi 30 novembre 2005

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Le Val-d’Oise et l’intercommunalité

Quelques mots d’introduction sur le département du Val-d’Oise : il s’agit de l’un des départements de l’Ile-de-France. Il regroupe un peu plus de 1,100 M habitants, c’est donc un gros département, mais ce n’est pas le plus gros de la région qui compte plus de 11 M d’habitants au total. Ces données ont, pour une grande part, mobilisé l’orientation que nous avons engagée, au niveau du Département du Val-d’Oise, en matière de territorialisation.

Pour faire la liaison avec ce que vient de dire Madame Jansolin, le Val-d’Oise est un exemple vivant du développement de l’intercommunalité, puisque, dans ma direction, nous avons recruté, il y a maintenant un peu plus de deux ans, un chargé de mission qui a accompagné les communes dans leurs réflexions intercommunales. A l’époque, nous avions alors très peu de communautés : nous avions une communauté de facto, qui est une ville nouvelle et une autre communauté, qui était une communauté d’aubaine. Nous avons en effet un grand aéroport international, les valdoisiens s’en plaignent d’ailleurs beaucoup, il s’agit de Roissy-Charles-de-Gaulle. Roissy, c’est évidemment beaucoup de taxe professionnelle ; il y a donc eu une tentation forte de nombreuses communes de se regrouper en communauté pour pouvoir accaparer une part du fonds de péréquation de la taxe professionnelle.

Aujourd’hui, en fin de l’année 2004, nous avons quasiment couvert la totalité du Val-d’Oise en communautés de communes ou d’agglomération. Nous ne sommes pas encore à la phase du transfert de la communauté de communes vers la communauté d’agglomération, mais le mouvement est largement engagé, puisque 70% de la population vit aujourd’hui en intercommunalité.

Nous sommes, au niveau du Département, particulièrement satisfait de cet état de choses. Ces regroupements permettent en effet aux communes , et en particulier aux petites (le Val-d’Oise comprend 185 communes, dont la moyenne de population avoisine les 5 ou 6000 habitants), de participer à un travail d’aménagement et de développement de leurs territoires plus fort que par le passé. La diversité des territoires est elle-même très grande ; elle a d’ailleurs justifié la démarche de territorialisation dont je souhaite ici vous entretenir.

Les prémisses de la démarche de territorialisation

La première des considérations qui nous a engagés dans cette voie de la territorialisation qui correspond à un nouveau type d’aménagement et de développement du département, c’est celle qui concerne l’attractivité. Ce sujet est important en Ile-de-France. De nombreuses communes de la région estimaient que leur population allait continuer à augmenter. Il se trouve que ce n’est pas du tout ce qui est arrivé : au mieux la population s’est stabilisée, le plus souvent elle a diminué. Ceci a été un vrai choc pour de nombreux maires. D’un autre côté, cela souligne à quel point les pôles régionaux prennent le relais en matière de développement, et ceci est, par ailleurs, un sujet de satisfaction. Notre préoccupation a donc été de ne pas développer une image unique de notre département. Si on lit la presse et qu’on regard la télévision, si l’on écoute la radio, on mesure à quel point notre image peut être négative : nous avons des banlieues, comme un peu partout... L’idée est donc ne pas se ranger sous une seule image, mais de tirer parti de la diversité de représentations possibles du département à partir de la variété réelle de l’espace départemental.
Savez-vous donc qu’à l’ouest du département, c’est l’Eure, c’est Château-Gaillard, de Guillaume le Conquérant...On est là dans un territoire rural extrêmement profond. Cette ruralité concerne plus des deux tiers du territoire départemental. Une autre extrémité du territoire vient s’emboîter dans La Défense. Il s’agit d’Argenteuil, de Rives-de-Seine qui se situent à deux kilomètres de La Défense et à trois de Paris.

Notre démarche s’est appuyée sur les intercommunalités qui avaient été créées, puisque nous avons pris le parti, avec l’ensemble des maires, de travailler sur les territoires de projets. Quels étaient ces territoires, comment s’agençaient-ils ?
Après quelques réunions de travail, nous sommes parvenus à identifier six grands territoires de projets, qui ne sont pas des territoires administratifs..

Nous avons connu, il y a quelques années, une vraie difficulté à emmener nos élus sur une réflexion prospective : ceux-ci sont en effet confrontés au rythme quotidien des demandes de leurs administrés. Nous avons donc entrepris une démarche de formation à la culture de la vision à long terme de nos conseillers généraux. Cette démarche s’est engagée avant la territorialisation ; nous nous situons donc là dans les années 2000.
On a donc lancé un plan stratégique de développement économique à perspective de 10 ans, on a élaboré des schémas concernant l’action sociale, le transport, etc. Tout cela a progressivement donné envie à nos élus d’aller plus loin sur ces questions d’avenir.
Dans le même temps, nous avons développé un lieu de débat, lieu d’abord assez redouté par nos élus, il faut le dire, notamment sur les questions environnementales. Nous avons créé une agence départementale de l’environnement, qui est un service du département. Son objet est de produire du débat, du débat public, avec les valdoisiens, la société civile, le grand public, les élus, les acteurs locaux.

Le troisième élément du puzzle ( qui ne s’est mis en place que dans le cours de la démarche... Nous n’avions aucune idée préconçue de cet agencement) est la mobilisation, en amont, de l’ensemble de l’administration départementale, en particulier autour du PDA : projet d’administration. Il s’agit d’une réflexion qui s’est engagée avec les 1800 salariés du Département. Son objet, en 2000, quand cela a commencé, était de voir comment on pouvait améliorer l’efficacité de l’administration départementale. Le résultat de cette démarche est l’émergence d’une vraie culture de gestion de projets qui se développe sur l’ensemble de l’administration. Cela signifie le développement de la transversalité entre services.
Le déclic s’est produit, pour la territorialisation, quand de nombreux collaborateurs ont remarqué qu’il existait une réalité territoriale qu’il fallait saisir et dont il fallait tirer parti pour la mise en œuvre des politiques départementales. le message était : il y a une lecture de proximité à effectuer, lecture qui implique une adaptation des modes de fonctionnement du Département.

En mars 2003, nous avons donc soumis à l’assemblée ce projet de démarche de territorialisation. Il a été voté à l’unanimité des conseillers généraux ; il s’agit donc une démarche intégrée entre élus et administration.

La mise en œuvre de la démarche de territorialisation

Nous avons décidé d’agir en deux temps. Nous avons d’abord lancé un projet d’ensemble : quels sont les projets de niveau départemental qu’il faudrait lancer sur le Val-d’Oise dans une perspective de 10 à 15 ans pour essayer de prendre en compte les réalités quotidiennes des territoires. Le deuxième axe est de se demander comment territorialiser ces grandes politiques départementales que nous avons pu identifier. Ce projet d’ensemble va être présenté à l’assemblée départementale le 26 novembre prochain ; il a pour objectif de caler 14 grandes politiques de niveau départemental sur un terme de 15 ans.

Il est structuré en 3 grands axes qui déclinent de façon " grand public " l’ensemble de ces politiques :
des valdoisiens bien dans leur vie,
des valdoisiens bien ensemble,
des valdoisiens bien dans leur environnement

Nous avons lancé, depuis mars 2003, l’élaboration de six grands projets de territoires pour chacun des territoires ressentis du Val-d’Oise. Ce terme de ressenti est important : nous ne souhaitions pas donner à cette définition des territoires une dimension administrative ; nous ne souhaitions pas non plus en faire le résultat d’une analyse scientifique de bassins de vie... Nous voulions a tout prix maintenir de la souplesse dans la notion de territoire, en maintenant ouverte la notion de voisinage, de proximité, de porosité entre territoires.
Les projets d’intercommunalité que nous connaissons aujourd’hui s’inscrivent en totalité dans les périmètres de ces territoires. Les maires et les conseillers généraux qui nous ont aidés à élaborer ces projets ne se sont pas trompés dans les cohérences des projets qui ont pu être identifiés.

Ce projet représente une énorme masse de travail : plus de cent personnes ont travaillé à cette démarche sur près de 18 mois. Nous avons choisi de travailler en interne, sans l’aide d’aucun cabinet, ce qui a eu pour effet de particulièrement mobiliser les directeurs, mais aussi la grande majorité des personnels du département.

Sur les projets de territoires, nous ne voulions surtout pas arriver comme en terrains conquis... Nous sommes donc partis de ce qui était fait au plan local. Il convenait de prendre en compte les initiatives de terrain et de leur apporter un éclairage certainement nouveau. A partir de là, avec les acteurs locaux, les maires, les conseillers généraux, il s’agissait de déduire un certain nombre d’enjeux stratégiques. Il a d’ailleurs été extrêmement intéressant de confronter le regard du département sur le territoire et les regards propres de chacun de ces territoires, en particulier ceux qui étaient les plus avancés, comme la ville nouvelle de Cergy, par exemple.

Le débat avec les acteurs locaux n’est pas un vain mot : pour beaucoup d’entre eux, cela a été l’occasion de prendre du recul, de se situer à moyen ou long terme, recul et positionnement dont ils n’ont pas souvent ni l’habitude, ni le loisir. Cela ne s’est pas toujours fait sans difficulté, mais après quelques débats, une maturité s’est produite : ces acteurs se sont inscrits dans un environnement élargi, ils ont pris en compte de plus en plus d’éléments. Ceci est extrêmement encourageant pour l’avenir de ces territoires. Ce temps est nécessaire... Nous avons d’ailleurs constaté que le temps de maturation d’une intercommunalité est d’environ 9 mois. C’est le temps qu’il faut aux élus pour s’apprivoiser, pour passer d’une logique de confrontation à une logique de coopération.

Il est absolument indispensable de lancer des projets fédérateurs. C’est, me semble-t-il, le facteur majeur d’appropriation par les acteurs locaux de la démarche de territoire.

L’ensemble de cette démarche s’inscrit dans une perspective de développement durable... et ce n’est pas simple. Cette démarche de développement durable est difficile ; elle révolutionne les modes d’examen et de décision publics. Il convient donc de s’y engager progressivement.

La méthode

L’assemblée a créé six commissions territoriales. Pour la première fois, des conseillers généraux d’un même territoire étaient réunis pour discuter de l’avenir de leur territoire. Il existe certes des commissions institutionnelles qui traitent des éléments généraux sur l’ensemble du département, mais il s’agit là de réfléchir, de façon transversale, à toutes les composantes de la vie d’une même entité territoriale. Cela bien fonctionné. Les conseillers ont su, par-delà leurs divergences, dégager des perspectives et des points de vue communs.

Des débats ont été organisés sur l’environnement économique et les transports, sur l’environnement, le cadre de vie et l’habitat, sur le développement social et le développement personnel. Ces débats n’étaient pas grand public. Ils étaient alimentés par des documents produits par l’administration départementale.

Une réunion de synthèse a été l’occasion de présenter le projet de territoire proprement dit.

L’opération s’est donc voulue mobilisatrice de l’ensemble des élus. Nous y avons réussi : les élus ont demandé à ce que perdurent les commissions territoriales, qui sont devenues des instances de discussion des enjeux communs.

Je peux affirmer qu’aujourd’hui que les services départementaux traduisent vraiment les territoires dans les politiques qu’ils mettent en œuvre. Dominique Lahary, d’ailleurs, à la tête de la BDP du Val-d’Oise a été l’un des premiers directeurs à prendre en compte le territoire dans l’organisation et les perspectives de son service.

Conclusion

Je voudrais, pour commencer cette conclusion rappeler la vraie mobilisation de l’ensemble des acteurs que nous avons rencontrés ou sollicités.
Nous souhaitons maintenant cultiver cette dynamique de concertation. Dans le Val-d’Oise, nous ne ferons plus les choses comme avant. Loin de moi l’idée de penser que nous sommes les meilleurs : nous avons simplement découvert tout l’intérêt de la confrontation des points de vue différents et nous avons fait partager cette découverte ; nous travaillons d’ailleurs à l’élargir, dans la mesure où nous mettons au point les possibilités d’un dialogue avec le grand public et les habitants du département.

Les 6 grands projets vont maintenant entrer dans leur phase de mise en œuvre. Cela se fera progressivement dans le cadre d’un partenariat continu d’une dizaine d’années entre l’ensemble des acteurs locaux. Nous inaugurons donc une phase vraiment nouvelle de l’aménagement et du développement du Val-d’Oise. Ces partenariats prendront vraisemblablement la forme de contractualisations diverses.

Le coût global de l’ensemble des projets est important, il s’élève à 500 ou 600 M. d’euros. Dans ce domaine aussi, il nous faut trouver, avec d’autres, les moyens financiers nécessaires.

Enfin, la phase d’adaptation des services départementaux est en cours de réalisation : les services se regroupent au sein des territoires d’une part et, d’autre part, entrent en partenariat avec les services des différentes collectivités de terrain. Ce travail d’élaboration a été long et fructueux. Je crois que ce qui nous attend dans la mise en oeuvre concrète de ce projet de territorialisation sera encore plus intéressant.


Questions à Daniel Hubert

Jean-Pierre Bouguier, DRAC Centre

J’ai bien compris l’importance de la mobilisation des acteurs départementaux dont vous avez fait état, mais je n’ai pas bien compris la façon dont la culture, et plus particulièrement la lecture publique, étaient actrices dans ce dispositif général.

Daniel Hubert

Je prose que nous répondions à votre question en binôme, avec Dominique Lahary. En tant qu’animateur global de cette démarche sur l’ensemble du Val-d’Oise, j’ai constaté que la culture au sens large du terme s’est déclinée très clairement, territoire par territoire, en termes de moyens actuels et d’enjeux à venir : équipements, offres, pratiques... Il y a eu un véritable effet de zoom sur la connaissance de ce sujet, qui a été profitable à tous, aussi bien aux élus locaux eux-mêmes qu’aux élus départementaux.

Dominique Lahary, BDP du Val-d’Oise

Françoise Danset [1] avait fait adopter en 1992 une première réforme qui s’est notamment traduite par un plan de développement de la lecture permettant de subventionner les bibliothèques quelle que soit le nombre d’habitants de la commune et la création d’une mission Petite enfance intervenant en milieu urbain. Il devenait utile d’approfondir la démarche en permettant au Conseil général de redéfinir totalement sa politique en matière de lecture publique.

Le lancement du projet d’administration a permis que cette redéfinition s’inscrive dans la démarche d’ensemble de la collectivité. Au cours d’une présentation du projet à l’équipe de la BDP, un de ses mots-clés, " territoire ", est apparu comme celui qui allait nous permettre d’engager, selon la dynamique lancée dans toute la collectivité, un projet de service.

Celui-ci, appelé Lecture publique et territoires, a bénéficié d’un comité de pilotage comprenant des cadres du Conseil général comme Daniel Hubert, la responsable de la politique de la ville et celle des études et recherches, et deux bibliothécaires partenaires, l’une salariée et l’autre bénévole.

Un État des lieux des bibliothèques publiques du Val d’Oise [2] a été établi commune par commune mais aussi territoire par territoire, permettant de dresser un diagnostic et de définir des priorités stratégiques qui ont enrichi les six projets de territoire dont a parlé Daniel Hubert.

Les missions de la bibliothèque départementale ont été redéfinies sans aucune référence à un plafond démographique : il s’agit simplement d’aider les collectivités à développer la lecture publique, cette aide prenant des formes adaptées à cas. Un nouveau chantier est apparu : l’accompagnement des démarches intercommunales, tandis que le nouveau règlement de subvention adopté prévoyait des taux bonifiés dans le cas de projets intercommunaux.

Quant au personnel de la bibliothèque départementale, elle est en cours de réorganisation en équipe de territoires, selon les six territoires définis par le Conseil général [3].

Notes

[1] Françoise Danset, aujourd’hui directrice de la BDP des Bouches-du-Rône, a dirigé celle du Val d’Oise de 1992 à 1999.

[2] État des lieux des bibliothèques publiques du Val d’Oise : Données 2001, Conseil général du Val d’Oise, 2003. Consultable sur le site de la Bibliothèque départementale du Val d’Oise : http://www.valdoise.fr/biblio/bdvo.

[3] Cette réorganisation est entrée en vigueur en 2005 après avis favorable du comité technique paritaire du Conseil général. Hormis les personnels de direction, administratifs et logistiques, l’ensemble des effectifs a été réparti en équipes de territoire, devenus l’axe hiérarchique du service, les secteurs documentaires devenant de simples domaines coordonnés, selon une organisation matricielle.



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