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La politique culturelle des agglomérations en France :
Vers une nouvelle donne communautaire ?

Alain Faure, CERAT, IEP de Grenoble-CNRS
et Emmanuel Négrier, CEPEL, CNRS-Université de Montpellier I

publié le lundi 15 août 2005

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 [1] En dix ans, la problématique de l’intercommunalité culturelle a changé de nature et de degré. Les principes qui la gouvernaient étaient marqués par la forte hétérogénéité des formules institutionnelles (SIVU, SIVOM, Districts, Communautés de communes, de villes, etc.), de l’intensité de la coopération et de ses motivations. La réticence à dépasser le cadre communal a eu pour conséquence une démultiplication de l’intercommunalité fonctionnelle, tout en préservant les autonomies culturelles communales. Le principal facteur explicatif de cet état des choses était que l’intercommunalité culturelle posait trois problèmes : un seuil de crédibilité difficile à identifier, une pertinence territoriale introuvable, ainsi qu’un attachement durable des élus à la prééminence de la sphère municipale. Au cours des années 1990, la pratique de coopération culturelle s’est pourtant diffusée, au sein même de ces territoires imbriqués, auprès d’un nombre toujours croissant d’organismes. 48 districts déclaraient une compétence culturelle en 1990 ; dix ans plus tard, ils sont au nombre de 88. Six mois après l’entrée en vigueur de la loi Chevènement, plus de la moitié des Communautés d’agglomération ont d’ores et déjà retenu la culture comme l’une de leurs compétences. Mais, derrière l’image d’un essor continu, sans doute faut-il parler d’une rupture. La loi, avec les facultés de contraindre qu’elle comporte, n’est déjà plus une nouvelle loi créant un niveau fonctionnel de plus. Au contraire, elle se propose d’intégrer les intercommunalités fonctionnelles préexistantes, notamment dans le domaine culturel. C’est la raison pour laquelle nous posons dans cet ouvrage, frontalement, la question d’une politique culturelle intercommunale dans des termes qui n’auraient pas pu être envisagés il y a seulement cinq ans. Au-delà des chiffres globaux, une entrée en profondeur sur les dynamiques de ce changement de nature était donc utile, au moment même où se précisent les règles du jeu et les contenus de cette culture d’agglomération.

La présente réflexion a pour point de départ un important travail de terrain lancé aux quatre coins de l’hexagone. En partenariat avec la DATAR et Dexia, l’Observatoire des Politiques Culturelles a initié une série d’études sur les transformations contemporaines de l’intervention culturelle intercommunale en milieu urbain. Cette recherche comparée s’est fixée pour double objectif de réaliser un état des lieux sur le fonctionnement des politiques culturelles dans plusieurs grandes villes françaises et d’analyser l’incidence de l’application de la loi Chevènement sur ces politiques à l’échelon de l’agglomération. Sept agglomérations ont ainsi été auscultées au printemps 2000, permettant la réalisation de monographies qui donnent une idée assez représentative de la diversité des situations et des modes urbains de gestion de la culture. Les configurations d’intervention publique sur le dossier culturel mettent en scène deux villes situées au cœur d’une région rurale (Amiens et Rodez), deux métropoles en formation (Le Grand Lyon et l’aire urbaine de Montbéliard) et trois villes centre rayonnant sur leur agglomération (Montpellier, Rennes et La Rochelle). Sur chaque cas de figure, les diagnostics sont précieux à la fois pour les tendances lourdes qu’ils suggèrent en matière d’équipements structurants et pour les évolutions plus aléatoires qu’ils révèlent selon les filières culturelles étudiées. Plutôt que de lister les éléments de convergences et de divergences que ce kaléidoscope culturel laisse entrevoir, la présente synthèse souhaite questionner la nature potentielle des changements politiques qui sont induits par la loi du 12 juillet 1999 sur l’intercommunalité. Les sept agglomérations étudiées ont pour point commun d’avoir adopté une nouvelle forme institutionnelle fin 1999 [2] et de s’être dotées de compétences culturelles conséquentes. Les entretiens (une quinzaine par site) offrent des éléments originaux pour comprendre la façon dont les différents acteurs impliqués ont perçu et accompagné le passage en communauté d’agglomération. Dans la présente introduction, on tentera de tirer quelques enseignements généraux sur ce processus de transformation. Trois pistes de réflexion balisent le propos : tout d’abord la dimension politique décisive du cheminement vers l’intercommunalité culturelle (I), ensuite la faible implication des acteurs culturels dans la communautarisation des nouveaux programmes d’action (II), et enfin les perspectives d’orientation des politiques culturelles d’agglomération sur des objectifs plus transversaux (III). Ces trois angles de lecture permettent de montrer comment les grandes villes expérimentent aujourd’hui une donne communautaire où s’entremêlent des enjeux de pouvoir et de culture.

I. Le cheminement obligé de l’intercommunalité culturelle

Les communautés d’agglomération ne se construisent généralement pas sur du vide. Derrière les traditionnels blocages que l’intercommunalité institutionnelle a suscité par le passé, le territoire français aura ouvert la voie à des formules coopératives à géométrie variable (syndicats divers, Districts, communautés de communes, cercles locaux de réflexion et d’aménagement...) qui sont, dans la plupart des cas, à la base des projets actuels. 289 communautés de communes (32% du total) et 88 districts (27%) ont une compétence culturelle déclarée. La culture est donc loin d’avoir été oubliée dans ce passé intercommunal. Mais elle est aujourd’hui confrontée à un changement qui n’est pas seulement de degré, mais de nature. Aussi, c’est au sein de territoires à la fois comparables dans leurs potentialités institutionnelles, mais qui divergent quant à leur capacité de projection que se préfigure, aujourd’hui, l’intercommunalité culturelle d’agglomération. Ce cheminement peut être illustré en trois temps. Le processus politique est déterminant, en ce qu’il balise les choix possibles, par des habitudes relationnelles, des conflits aussi, des normes localisées de comportement. La définition des compétences, qui est un moment clef de ces dispositifs, laisse souvent se profiler des zones d’ombres, que seule la pratique institutionnelle pourrait dissiper. Enfin, le périmètre de coopération est à la fois au cœur du projet et source de controverses, d’incompréhensions entre acteurs.

Un processus politique déterminant

Mettre en place une communauté d’agglomération est une opération lourde, complexe, aléatoire. Lourde parce qu’elle implique un réexamen systématique de toutes les structures et politiques intercommunales passées, afin de les mettre en phase, de réduire les redondances, de muscler l’institution appelée à prendre en charge leurs missions, et leurs histoires. Complexe, parce que les clefs de compréhension de la loi et de ses implications sur le terrain ne sont pas connues des acteurs au départ. Ceux-ci progressent ensemble dans la résolution de problèmes techniques ou politiques qui ne trouvent pas de solution toute faite dans les textes. Aléatoire, parce que le contexte dans lequel s’opèrent ces projets est préélectoral et que les avancées dans l’action font souvent courir des risques politiques, où toutes les démagogies peuvent ruiner une politique certes volontaire et rationnelle, mais qui comporte un coût. Ces aspects de l’intercommunalité d’agglomération sont d’autant plus cruciaux qu’une chose au moins est partagée par tous : le mouvement, là où il est engagé, sera irréversible.

C’est pour ces raisons que l’une des constantes de cette étude est le poids des apprentissages préalables dans la conduite de ces nouveaux projets. Les habitudes et équilibres politiques sont généralement stables, connus et c’est en leur intérieur que l’opportunité de l’agglomération est comprise. On trouve à ce titre :

  • le rôle des cultures locales de coopération, qui s’illustre dans la manière dont toute compétence, à Rennes, fait l’objet préalablement d’un diagnostic collectif, d’un accord ratifié, qui sera suivi à la lettre. À Montbéliard, là aussi, rien ne peut émerger sur l’agglomération sans un passage obligé par la négociation collective, qui associe d’ailleurs un niveau élargi de mobilisation (l’aire urbaine). À Rodez, l’agglomération apparaît très clairement comme l’aboutissement d’une culture " chrétienne-démocrate " du consensus, qui fonctionne d’autant mieux dans l’agglomération qu’elle est confrontée à une sourde hostilité du département. Ces cultures locales peuvent parfaitement être aux antipodes de la coopération " partenariale ". Il n’est qu’à voir le processus " à la hussarde " appliqué à Montpellier pour se convaincre que la dynamique de projet peut parfaitement se nourrir du rejet des formes consensuelles de la concertation préalable. Du moins est-ce le cas au stade de la mise en œuvre initiale. Face à l’incertitude à laquelle sont confrontés les protagonistes de ces projets, la reconduction de principes anciens, entre des acteurs qui se connaissent bien et depuis longtemps, est une garantie de stabilité qui n’est pas négligeable. Mais elle prive en même temps de pertinence toute idée d’une formule unique du succès.
  • le rôle du leadership politique est un autre moyen d’assurer la conduite de ces projets. Partout se pose, bien sûr, la question de savoir " qui gouvernera l’agglomération ? ". C’est elle qui suscite les controverses politiques les plus évidentes. Mais le leader remplit ici une fonction, transitoire, de simplification des enjeux. Sa capacité à porter un projet, à lui donner du sens, une identité apparaît comme une donne incontournable dans le lancement de cette nouvelle institution territoriale. Georges Frêche illustre à sa manière un idéal type de ce leadership qui désigne les perspectives, explicite les motivations, concrétise les opérations projetées, mettant au passage bien des " partenaires " devant le fait accompli. Edmond Hervé et son équipe s’appuient au contraire sur des procédures associatives, le travail de commissions, des relais stables avec les autres communes pour faire avancer un projet collectif. Marc Censi incarne, dans ce domaine, un leadership à la fois incontesté et fondé sur le consensus des parties. Il garantit à ses partenaires, par sa propre implication locale et nationale dans ces enjeux, la mise en œuvre d’une politique dont personne ne peut sortir perdant. Dans des conditions radicalement différentes, la conduite du projet par Gilles de Robien, avec pour partenaires des élus communistes que l’on savait hostiles à cette loi, démontre que ce poids du leader peut jouer sur des domaines étendus. On peut parfaitement démontrer ce rôle du leadership par la négative. La Rochelle a perdu, chemin faisant, son leader historique, Michel Crépeau. Du coup, Philippe Teillet nous explique que le projet a perdu une partie de son âme, et avec elle certaines potentialités, une certaine capacité à faire sauter des blocages, des égoïsmes locaux face au projet. A Lyon, les désaccords et valses-hésitations sur le leader du dispositif au niveau du Grand Lyon a pour conséquence une paralysie dans la montée en charge du secteur culturel, entre autres. À Montbéliard, l’étroitesse de la marge de manœuvre politique de Louis Souvet conditionne, là aussi, de grandes hésitations sur le modèle de coopération, son intensité et même son territoire.

A ce stade, on le verra, les leaders sont très nettement en avance sur les dossiers. Ils le sont par rapport à leurs partenaires politiques, les élus des petites communes associées, de gré ou de force, au dispositif. Ils le sont vis-à-vis des partenaires institutionnels (DRAC, Conseil Général, Conseil Régional) dont la connaissance et la conscience des enjeux demeurent étonnamment limitées. Ce qui surprend ici est que, pourtant, le sentiment relevé partout que les dynamiques de projet touchent à des secteurs d’intérêt de ces institutions : aménagement culturel du territoire, complémentarité ou concurrence des interventions, devenir des partenariats...C’est cette circonstance qui explique que, pour l’instant, les dynamiques culturelles d’agglomération apparaissent comme unilatérales, peu mobilisatrices, très mono institutionnelles. C’est aussi ce qui conduira les autres protagonistes que les leaders urbains à un rattrapage rapide une fois que le train de l’agglomération sera en ordre de marche (premiers budgets, premiers secteurs ciblés, premiers transferts de charges, premières instances intercommunales d’action).

Compétences élargies et zones d’ombre

On pouvait s’attendre, compte tenu de la force symbolique maintes fois accordée aux dossiers culturels, à ce que la définition des compétences communes soit excessivement prudente. Que les agglomérations affichent un tel domaine apparaissait déjà comme une entreprise à haut risque. Le législateur ne s’y était d’ailleurs pas trompé, en classant cette compétence parmi les domaines " optionnels " (pour ne pas contraindre les acteurs à s’engager sur ce point), et en donnant une définition restrictive : " construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs ". Celle-ci comprenait donc, a priori, les aspects les plus matériels des politiques culturelles locales, et non les aspects dynamiques et plus sensibles (subventions culturelles, politiques innovantes, coopérations sectorielles). Or, et c’est une relative surprise, cette modestie n’a pas été souvent suivie par les agglomérations concernées. Bien sûr, et c’est une habitude dans le domaine culturel, la loi n’est pas limitative mais incitative. Elle implique un seuil minimal (ici : l’équipement) tout en autorisant une extension des plus généreuses à d’autres aspects. Et c’est la voie qu’ont allègrement suivie plusieurs agglomérations.

La palme revient sans doute à Amiens, qui a a priori inclus dans son domaine d’action intercommunale toutes les " politiques de développement sportif et culturel d’intérêt communautaire ". Montpellier, après avoir cité la loi, étend le domaine à " la création d’institutions, de manifestations et actions d’animation dans les domaines culturel et sportif (...), et de façon générale toutes activités culturelles et sportives d’intérêt districal ". Rodez précise aussi la compétence culturelle en ces termes : " participer à l’accueil de grands spectacles ; mettre à la disposition de l’État un dépôt pour recueillir le produit des fouilles archéologiques ; subventionner des associations à caractère culturel (...) ". Une extension comparable se retrouve à La Rochelle. Quant à Montbéliard, si elle limite la compétence au texte de loi, elle l’accompagne, au titre des compétences " facultatives " (non prévues par la loi) tous les domaines couverts par les acquis antérieurs de coopération ou par des projets dégagés par consensus.

Comment expliquer cette explosion de l’intercommunalité culturelle ? Trois circonstances en démontrent et les motivations et les limites.

La première a trait aux apprentissages préalables, que les élus ont souhaités, avec leurs administrateurs, reconduire dans la nouvelle formule. C’est donc bien une ratification (un remodelage) des initiatives antérieures au sein de la nouvelle structure qui est en jeu. Montpellier avait expérimenté un fonds de diffusion théâtrale dans le District, et cette initiative est rendue légitime dans l’agglomération. Rodez avait, pour des raisons locales propres, investi dans l’archéologie, et il est naturel qu’elle trouve dans la Communauté une place distinguée. La culture scientifique et technique était un enjeu propre au territoire montbéliardais et figure au titre des compétences facultatives. Même chose pour La Rochelle ou Rennes en matière de médiathèques et de lecture publique. L’agglomération reçoit ici la culture en héritage.

La seconde explication est plus socio-politique. Définir, précocement, un champ large de politique culturelle, c’est ouvrir un espace des possibles vis-à-vis de partenaires inquiets. Les périphéries des villes sont extrêmement fragmentées, diverses. Certaines unités ont développé ici un domaine d’action culturelle, là une institution d’art contemporain, ailleurs une médiathèque. Certaines n’ont rien et aspirent à quelque chose. Devant une telle diversité, élargir le domaine culturel c’est renforcer les opportunités d’échange, de négociation entre les déséconomies locales éventuelles (perdre la responsabilité d’un SIVOM, la haute main sur un centre culturel) et l’intérêt communautaire. Cette extension permet, au-delà d’une satisfaction pointilleuse et clientéliste des revendications d’un équipement chez soi, d’aménager culturellement le territoire par plusieurs entrées possibles. Ne pas être condamné à une distribution territoriale " automatique ", c’est enfin, pour le leader de l’agglomération (qui est souvent le maire de la ville-centre) pouvoir poursuivre une politique de réduction des charges de centralité. Montpellier en est, à cet égard, une parfaite illustration.

Enfin, rappelons que tous ces projets mettent en évidence la fameuse question de l’intérêt communautaire. C’est, bien plus que la loi, la véritable limite affichée dans toutes les agglomérations. Mais c’est en même temps celle qui fait, et fera couler le plus d’encre. Cette définition ne peut être sui generis. Elle est forcément dépendante de ce qu’en feront les acteurs concernés au premier chef : les élus. L’intérêt communautaire se dégage en effet de règles de majorité au sein des futurs Conseils Communautaires, qui disposeront en cette matière d’une liberté quasi totale. Là aussi, l’intérêt communautaire risque de différer très nettement au gré des contextes et des opportunités politiques. Seule Montbéliard a fait un effort de définition pour préciser cet intérêt communautaire à parti de quatre critères alternatifs : le périmètre concerné, la dimension stratégique du projet, son rapport à l’équilibre socio-économique, la nécessité d’une compétence d’agglomération pour le mener à bien. On le voit, même ici ces critères sont très vagues et laissent une large part à l’interprétation. Pour aller au-delà, la responsabilité des acteurs encore marginaux (les artistes, responsables culturels, institutions départementales, régionales étatiques) sera grande pour que cet intérêt puisse également émerger de logiques directement artistiques et culturelles.

Au risque de tempérer l’enthousiasme général sur la place de la culture dans les agglomérations en gestation, on notera également que le degré d’innovation dans cette définition de compétence est très limité. On en reste d’une part à une vision très institutionnelle de la culture, où les équipements, les politiques de subvention, le partage des coûts des grandes institutions artistiques figurent au premier (et souvent unique) rang des préoccupations. D’autre part, les croisements possibles entre différents champs d’exercice des compétences agglomérées (politique de la ville, culture, environnement, développement économique...) n’ont pas été abordés. Tout se passe comme si ces dossiers progressaient séparément, livrés à des ajustements techniques et politiques internes, sans que l’agglomération ne soit a priori un niveau où les frontières sectorielles puissent, au contraire, être discutées ou franchies.

Leadership urbain, charges de centralité, reconduction de modèles empiriquement vécus... Les agglomérations se dessinent aujourd’hui plus comme des super municipalités que comme de nouveaux espaces de politiques publiques.

Périmètres durs et enjeux sensibles

Pour constituer un espace en territoire d’action, il faut bien sûr que s’établissent des règles du jeu, une institution représentative, des politiques publiques. Mais il faut aussi que cet espace soit doté d’un sens particulier, distinct des autres. Or, la chose est presque toujours plus délicate qu’il n’y paraît à première vue. Tout d’abord, un constat général. Dans toutes les agglomérations françaises, les espaces démographiquement les plus dynamiques sont aujourd’hui les périphéries immédiates des villes. Ce sont celles qui sont visées par la formation de nouveaux ensembles intégrés. Or, l’examen rétrospectif de ce qui s’est fait, en matière de culture, dans ce périurbain dynamique est le plus souvent consternant. Hétérogénéité des initiatives, faiblesse ou absence de prise en compte par le Conseil Régional, contractualisation limitée, ou politiquement ciblée, avec les Conseils Généraux, totale méconnaissance par les DRAC, sauf exception, de cet enjeu ; tels sont les constats de l’action culturelle d’agglomération, si l’on veut bien tourner le regard en dehors des villes centre, siège du professionnalisme, de la centralité artistique, des interactions culturelles les plus denses. De ce point de vue, les agglomérations ont presque tout à inventer.

Ensuite, l’identification du territoire, c’est-à-dire la question de son identité propre et celle du niveau le plus pertinent divisent les protagonistes principaux. Paradoxalement, la définition du périmètre obéit à des logiques politiques et institutionnelles relativement bien connues à présent. Du reste, les agglomérations de notre échantillon sont partagées entre deux cas de figure : celles qui ont associé à leur projet une extension du périmètre de l’intercommunalité antérieure (Lyon, Montpellier, Rennes et Amiens) et celles qui construisent leur agglomération à périmètre constant (La Rochelle, Montbéliard, Rodez). Même si elle donne lieu, par endroits, à des querelles (comme à Montpellier), la démarche est engagée, mise en œuvre et aboutit à une ratification officielle claire. Il n’en est pas de même pour la logique culturelle qui en est déduite.

Le premier enjeu est de connaître la pertinence du territoire comme espace d’action culturelle. Cette question divise le plus souvent les acteurs politiques (urbains, périurbains, départementaux et régionaux), qui en ont une idée très claire, même si elle est conflictuelle, et les acteurs culturels (artistes, responsables d’institutions, DRAC) qui sont le plus souvent réticents, par principe, à s’engager dans un tel débat. Les DRAC connaissent les acteurs culturels du territoire au gré de la mise en œuvre de leurs propres critères professionnels, et non pas de leur rayonnement territorial. La déconcentration, les rapports avec l’administration préfectorale, les exigences politiques d’aménagement culturel du territoire les ont certes conduites à se pencher sur la signification territoriale de leur action. Mais celle-ci n’est encore prise en compte qu’après coup, afin de justifier des politiques qui n’ont pas, dans le territoire, leur sens premier. N’ayant que peu de conscience " pratique " de ce que sont aujourd’hui les dynamiques d’agglomération, elles ne sont pas en mesure, le plus souvent, d’identifier un territoire plus pertinent qu’un autre. Les artistes et responsables de structure sont dans une position légèrement différente. Ils connaissent du territoire ceux qui les représentent et qui constituent pour eux les partenaires de premier rang. Ils sont donc portés, en général, à suivre avec beaucoup d’intérêt les démarches en cours, d’autant que certains d’entre eux sont directement concernés par les agglomérations et leurs politiques. Mais nous verrons plus loin qu’ils ne forment pas un ensemble cohérent d’acteurs et que leur capacité d’initiative dans ce domaine est lacunaire.

La conséquence de cette hétérogénéité des manières de penser le territoire est d’aligner les dispositifs sur les stratégies de ceux qui en ont aujourd’hui la conception la plus claire, la plus légitime aussi : les élus. Pour autant, des questions se posent partout sur d’autres perspectives que la simple agglomération instituée. A Montpellier, c’est le leader lui-même qui place la perspective, à moyen terme, de la Communauté Urbaine. On en reste à une logique politico-institutionnelle. À Montbéliard, l’agglomération ne semble déjà plus suffire aux réflexions des aménageurs, acteurs culturels et politiques. C’est ici l’aire urbaine, bien plus vaste, qui est d’ores et déjà la nouvelle frontière de coopération, culturellement plus pertinente. Il n’y a qu’à Rodez et Amiens que l’agglomération semble avoir trouvé sur son espace une coïncidence entre le périmètre et l’action culturelle à moyen terme. Mais c’est au prix d’interrogations souvent exprimées sur le bien-fondé de l’institution pour coopérer en matière culturelle. Faut-il un service culturel, faut-il des compétences propres dans l’agglomération, l’institution est-elle nécessaire ou conduit-elle, pour le rayonnement même de l’espace, à des effets pervers ? Cette question est directement posée dans le cas de Lyon. Ce n’est pas par hasard. Il s’agit là du seul exemple (et rare en France par ailleurs) d’agglomération où tout ne se fait pas au centre-ville. La richesse de créations et d’initiatives artistiques du Grand Lyon est actuellement fondée sur une absence totale d’organisation institutionnelle. À quels motifs faudrait-il en engendrer une ? Ne risquerait-elle pas de tarir ou d’écorner les dynamiques mêmes de l’offre culturelle ? Ne conduirait-elle pas à une officialisation dommageable des liens fragiles qui s’opèrent à la marge des logiques institutionnelles (politique de la ville et culture, pratiques amateurs, innovations artistiques...) ? Il faut lire, outre les réflexions de Pierre-Alain Four (Lyon) sur ce point, les propres réflexions sur l’effet de l’institutionnalisation d’agglomération sur la gestion des nouvelles politiques culturelles, avec Philippe Teillet (La Rochelle) pour les musiques actuelles. Se focaliser sur les dynamiques à l’œuvre (et louer les acteurs qui dépassent leurs propres blocages pour fonder ces nouvelles structures) c’est peut-être passer à côté d’une réflexion sur les nouveaux contenus, et d’un exercice, nécessaire, d’inventaire de tous les effets passés et présents de l’institutionnalisation des politiques culturelles.

II. Des acteurs très inégalement mobilisés

La réaction des différents milieux concernés n’est pas homogène. Mais il faut tenter ici d’expliquer pourquoi les milieux culturels, les élus et les partenaires extérieurs (publics et privés) se sentent mobilisés de manière si contrastée par ces enjeux d’agglomération. L’étude de ces trois groupes doit permettre de mieux comprendre comment cette inégalité des mobilisations interfère sur les conditions d’accès des problèmes culturelles à l’agenda politique intercommunal. Il semble possible de souligner trois tendances : l’atonie des milieux culturels conforte la désectorisation du dossier culturel, l’investissement fragmentaire des élus locaux dans ce dossier favorise l’arbitrage volontariste du leadership intercommunal, et enfin la discrétion des partenaires traditionnels du financement culturel offre à ce même leadership des opportunités inédites de territorialisation des programmes en faveur de la culture.

L’atonie des milieux culturels

Les milieux culturels ne forment pas un groupe cohérent. Tout d’abord, ils ne sont pas tous concernés au même degré par les politiques annoncées. Il y a ceux qui sont déjà impliqués parce qu’ils ont eu, par le passé, à connaître les rouages de l’intercommunalité préexistante. Les grandes institutions figurent, au minimum, dans ce premier cercle. Dotés de staffs adaptés, ils ont la capacité à anticiper les nouvelles formes qui seront légitimes demain. Inclus dans les équipes les plus proches des leaders, ils disposent d’une meilleure information, de relais à même de trouver leur place dans les nouvelles politiques. Soutenus par des financements pluriels, leur légitimité à incarner (dans cette phase institutionnelle forte) la politique culturelle de l’agglomération est d’autant plus importante qu’il s’agit, presque toujours, de réduire les charges de centralité. Les dirigeants de grandes structures (Lyon, Montpellier, Rennes, Montbéliard), ceux de l’enseignement artistique (Montpellier, Rodez, Amiens, La Rochelle) ou des centres culturels (médiathèques, centres d’action culturelles à Amiens, à La Rochelle) font partie de ces acteurs pour lesquels l’agglomération veut déjà dire quelque chose.

Le second cercle, celui de la culture semi-professionnelle, des troupes de théâtre, de danse, les ensembles musicaux est déjà largement moins au fait des enjeux. N’ayant pas les moyens d’anticiper ni d’influer directement, ils sont aussi plus prompts à dénoncer une dynamique qui resterait liée aux " jeux politiques ". Leur fragilité devrait les rendre plus sensibles à une démarche collective, afin de poser, ensemble, les bases d’une culture d’agglomération. Car ils sont en même temps souvent plus au cœur de l’imaginaire territorial, au centre d’un travail de mémoire locale associée à leurs créations. Mais il est peu dire que cet intérêt " objectif " ne rencontre que peu d’écho aujourd’hui.

Le troisième cercle, celui des acteurs culturels amateurs (le gros des troupes), associations, animateurs culturels de quartier, nouvelles cultures urbaines non encore reconnues, est à la fois atomisé, déconnecté des logiques institutionnelles et... concerné par plus d’une politique d’agglomération. Nombreuses sont en effet celles qui ont déjà prévu de consacrer une part de leur budget aux subventions culturelles, sans pour autant que les principes d’attribution en soient connus. Ce public, large, ne fait l’objet d’aucune information spécifique, et ne semble pas la rechercher. La stabilisation de leurs propres ressources (subventions municipales) semble mobiliser l’essentiel de leurs (maigres) capacités d’action, et leur possibilité de se projeter dans ce nouvel espace intercommunal est pratiquement nulle.

Compte tenu de cette structure interne des milieux culturels, on comprend pourquoi une mobilisation collective autour de l’enjeu d’agglomération est extrêmement peu probable. À la difficulté de l’action collective des individus artistes, maintes fois démontrée, s’ajoute ici l’hétérogénéité des positions (à l’égard de l’institution) et des intérêts (professionnels, territoriaux). Enfin, si l’on raisonne en termes de secteurs, l’un des constats qui s’impose est qu’il n’y a pas de domaines plus " agglomérables " par principe que d’autres. Il y a certes quelques constantes : les grandes institutions en font partie, pour les motifs déjà énoncés liés à la centralité. Les équipements socioculturels sont, ne serait-ce que parce que la loi les désigne presque en particulier, généralement intégrés à la réflexion (quoique de manière très différente entre Amiens et Montpellier, par exemple). Mais en dehors de ces deux cas de figure, les secteurs jugés prioritaires sont très différents : l’archéologie à Rodez, les musiques actuelles à La Rochelle, les médiathèques et l’art contemporain à Montpellier, l’enseignement artistique à Montpellier, Montbéliard et Amiens... Cette situation, qui redouble les lignes de fracture entre cercles culturels du point de vue de l’institution, devrait poser un enjeu paradoxalement moins territorial que sectoriel autour de la question : comment, secteur par secteur, envisager l’émergence des agglomérations d’un point de vue et professionnel et territorial ? Les associations représentatives, de niveau national, ont leur responsabilité dans cet aspect des choses.

Le volontarisme fragmenté des élus locaux

Comment les élus locaux ont-ils appréhendé les débats relatifs aux compétences culturelles de leur future communauté d’agglomération ? On a vu plus haut que quelques leaders politiques seulement avaient cherché à jouer un rôle actif, principalement parce qu’ils étaient les seuls à être réellement saisis du dossier et que la précipitation du passage en communauté d’agglomération ne permettait guère l’ouverture de véritables négociations collectives dans le domaine culturel. Celui-ci révèle apparemment un volontarisme politique limité à quelques influences qui ne sont pas nécessairement planifiées et concordantes, cette absence de dynamique collective nous informant sur la partition fragmentée que jouent les maires et les adjoints à la culture sur la scène intercommunale.

D’une part, on constate que la stratégie du leader politique de l’agglomération (le maire de la ville centre) donne le tempo des initiatives communautaires en matière d’intervention culturelle. Ce constat ne signifie naturellement pas que la culture devient automatiquement un dossier d’agglomération mais montre la place toujours décisive de la ville centre dans le processus politique de négociation sur les nouvelles compétences. Lorsque l’on est en présence d’un fort discours de communautarisation de la culture (comme à Montpellier, à Amiens ou dans une moindre mesure à Rodez), les débats sont essentiellement rythmés par les interventions du maire de la ville centre et par sa propension à intervenir en véritable patron de l’agglomération. Lorsque le dossier culturel semble déboucher sur une stratégie plus prudente (voir attentiste) d’affirmation de compétences intercommunales qui ne heurtent pas les acquis communaux, cela correspond en général à un leadership politique moins affirmé, que ce soit pour des raisons d’équilibre interne (comme à Montbéliard) ou de transition (comme à La Rochelle). Enfin, le dossier culturel est l’occasion de débats inédits lorsque le maire de la ville centre cherche à expérimenter de nouvelles formes de négociation avec sa périphérie (comme à Lyon et à Rennes). On perçoit dans ce troisième cas de figure un souci des leaders de favoriser une phase initiale approfondie de mise à plat des acquis communaux, et ce afin de discuter sur le moyen terme des perspectives négociées de réorganisation à l’échelon communautaire.

D’autre part, l’engagement des élus locaux se manifeste à travers la façon dont les adjoints à la culture et les maires des communes périphériques débattent ensemble. Quelle est la place de la culture municipale héritée qui pourrait être transférée sur la scène intercommunale ? Les sept monographies révèlent des configurations de négociation collective très variées et parfois surprenantes. À Rennes par exemple, la définition lentement élaborée d’une politique culturelle d’agglomération valorisant ses composantes périurbaines est abruptement supplantée par un grand projet communautaire que la ville centre place, grâce à la lettre de la loi Chevènement, comme thématique prioritaire. À Amiens, l’adjoint à la culture de la ville centre parvient à s’appuyer sur la loi pour convaincre, au cas par cas, l’ensemble des adjoints à la culture et des maires de communes périphériques qu’il est nécessaire de définir un " plan d’aménagement culturel " organisant les équipements structurants de l’agglomération. Dans les autres cas, c’est surtout une situation d’incertitude politique et de flou stratégique qui caractérise les échanges. À La Rochelle, le décès du maire qui incarnait le rayonnement culturel de sa ville place les élus dans une situation de flottement qui menace jusqu’à l’affirmation d’une identité d’agglomération. Entre le Grand Lyon et ses 55 communes, la forte densité d’équipements culturels municipaux favorise le fonctionnement de débats où les élus se contentent de faire des hypothèses sur d’éventuelles " compétences partagées ". Dans le Grand Rodez, les élus s’entendent pour mettre en place un système de mutualisation des dépenses qui fait l’économie d’une véritable ambition de politique culturelle communautaire, limitant le dynamisme identitaire à des priorités de développement. Dans l’aire urbaine de Montbéliard, une association d’élus organise des assises culturelles pour dynamiser les projets sans jamais revendiquer la définition d’une politique d’ensemble. Et à Montpellier, le déficit de tradition coopérative au sein de la commission culturelle du District se maintient, au vu de la marginalité même du processus d’élaboration d’une charte d’agglomération. Chaque situation illustre un volontarisme politique fragmenté, comme si le dossier culturel ne pouvait pour l’instant mobiliser les élus locaux qu’au prisme de considérations plus territoriales que sectorielles, comme si la nature des relations entre la commune centre et les communes périphériques surdéterminait fortement la teneur d’éventuelles négociations collectives sur le développement culturel.

Des institutions partenaires tenues à distance

La question des collaborations que chaque agglomération tisse avec le conseil général, le conseil régional et la DRAC à l’occasion du passage en communauté d’agglomération révèle une situation sans équivoque : ces institutions partenaires sont tenues à distance des négociations et elles font, de leur côté, preuve de beaucoup de discrétion, se contentant d’attendre que chaque EPCI (établissement public à caractère intercommunal) affirme ses nouveaux champs d’intervention. Le constat prend des inflexions plus ou moins prononcées selon le contexte, mais la tendance générale paraît étonnamment convergente : les agglomérations mettent en place leur dispositif d’intervention culturelle en vase clos, sans tenir compte ni des anciens intérêts croisés avec le département ni des champs futurs de co-intervention avec le conseil régional et l’État en région. Cette situation de non-dialogue révèle néanmoins deux cas de figure selon que l’agglomération intègre ou non l’idée de partenariats potentiellement structurants.

Les agglomérations qui comptent implicitement sur le passage en communauté d’agglomération pour renforcer ou reconfigurer les partenariats avec les échelons provinciaux (le département et la région) cantonnent les réflexions à une dimension essentiellement technique pour l’instant. Sur la scène amiénoise par exemple, la tradition de coopération entre les opérateurs culturels, le Conseil Général et la DRAC devrait être prolongée avec les nouveaux objectifs de communautarisation de la politique culturelle d’Amiens Métropole. Néanmoins, la situation extraterritoriale du Conseil Régional et les faibles marges de manœuvre de la DRAC montrent les limites de ces partenariats. Dans le Territoire de Belfort, les partenariats culturels se sont exprimés sur la base territoriale de plusieurs périmètres intercommunaux qui ne correspondaient guère au découpage de la communauté d’agglomération. L’avenir des cofinancements paraît maintenant suspendu à la capacité de cette entité à s’affirmer comme un interlocuteur légitime pour calibrer une politique culturelle d’agglomération cohérente au sein du territoire plus vaste de l’Aire Urbaine. Dans l’Aveyron, la politique culturelle du Conseil Général était traditionnellement calibrée par la politique de guichet développée par le Conseil Régional et validée par la DRAC. Le Grand Rodez, qui possède un milieu culturel assez peu professionnalisé et qui préfère aux ambitions spécifiquement culturelles les projets de rayonnement économique, développe une stratégie de contournement des partenariats qui va préserve, de fait, les marges de manœuvre culturelles départementale et régionale. Enfin à La Rochelle, les institutions culturelles ont su nouer avec le département et la région des accords pour soutenir différentes manifestations culturelles sur un mode bilatéral et contractuel. Même si l’éventualité d’une globalisation des financements à l’échelon de l’agglomération n’a pas été étudiée pour l’instant, tous les acteurs la jugent quasi-inéluctable à terme. En définitive, ce dernier paradoxe illustre bien la situation de ces quatre agglomérations : la mise à distance des partenaires officiels est bien réelle, mais elle ne préjuge pas pour autant du rôle que joueront peut-être demain ces relais départementaux et régionaux dans la définition d’une politique culturelle d’agglomération.

Le second cas de figure concerne les agglomérations qui s’émancipent plus explicitement de toute relation contraignante avec les échelons supérieurs. À Montpellier par exemple, le Conseil Général, le Conseil Régional et la DRAC ont longtemps adopté avec le District des accords de financement qui portaient sur des projets, sans prise en compte de leur cohérence territoriale et d’une éventuelle politique d’ensemble pour l’agglomération. Le passage en communauté d’agglomération élargie risque d’accentuer cette déconnexion en dotant l’agglomération d’une plate-forme relativement souveraine d’équipements et de produits culturels. De la même façon, la ville de Rennes possédait une situation partenariale passive quoique effective puisque le département, la région et la DRAC soutenaient des initiatives sectorielles, mais sans jamais peser sur des arbitrages territoriaux. La création de Rennes Métropole risque de modifier cette neutralité gestionnaire dans la mesure où les nouvelles compétences empiètent très largement sur des interventions jusqu’alors assumées par le Conseil Général. Le passage en communauté d’agglomération devrait presque mécaniquement favoriser une logique de globalisation des financements qui ôtera à ces partenaires certaines des marges de manœuvre qu’ils détenaient encore pour orienter les initiatives culturelles. Le Grand Lyon enfin connaît une situation partenariale particulière dans la mesure où son potentiel culturel le place en position de force vis-à-vis du département, en concurrence directe avec la région et dans un statut d’exemplarité pour la DRAC. Cette configuration reflète une forme d’autonomie sur les interventions culturelles qui pourrait gagner, à moyen terme, bien des agglomérations dès lors que l’élargissement de leur périmètre et leur assise démographique les placent dans la catégorie potentiellement puissante des grandes métropoles urbaines.

III. Quelle métropolisation culturelle pour demain ?

Au-delà des informations relatives au long cheminement culturel des agglomérations et à la mobilisation différenciée de ses acteurs, les enquêtes ont aussi permis de sonder les cœurs des acteurs rencontrés pour mieux comprendre comment ils envisageaient le devenir institutionnel de leur ville. La forme de la communauté d’agglomération s’apparente surtout, pour l’instant, à une forte opportunité financière saisie par des communes pour conforter des pratiques de coopération et pour mutualiser des services publics. Le suivi des négociations internes à chaque agglomération montre en effet la place souvent centrale des négociations et des arbitrages permettant à chaque commune de tirer parti, sur le plan budgétaire et gestionnaire, de la nouvelle configuration d’agglomération. Pour autant, cette phase instrumentalisée de captation des avantages sonnants et trébuchants de la réforme ne doit pas faire oublier les enjeux plus substantiels qui pourraient concerner, à terme, la redéfinition des modalités de l’intervention culturelle dans les agglomérations et dans chaque commune. De façon concertée, les chercheurs engagés sur le terrain ont sollicité leurs interlocuteurs pour que ces derniers évoquent l’éventualité de cultures originales d’agglomération. Les sept monographies, qui proposent des scénarios d’évolution à moyen terme, soulignent volontiers que cette projection dans le futur incite surtout, pour l’instant, à la prudence. Néanmoins, au terme de cet exercice prospectif, il semble possible de lister au moins trois séries d’enseignements sur des transformations de l’intervention culturelle qui pourraient fonder une donne communautaire inédite. Ainsi, sur leur versant administratif, les dossiers culturels mettent en perspective des formules gestionnaires qui ébauchent une " centralité partagée " toujours instable et singulièrement malléable. De même, sur le versant artistique et esthétique, des indices convergents semblent montrer la place croissante des cultures d’agglomérations qui privilégieront d’abord des médiations en quête d’intégration et d’animation socioculturelle. Enfin, sur un versant plus politique, il apparaît comme assez vraisemblable que le pouvoir d’agglomération portera une attention de plus en plus soutenue aux symboles culturels favorisant les stratégies métropolitaines de marketing institutionnel et de rayonnement international. À leur façon, ces trois pistes prospectives dessinent un déplacement des politiques culturelles urbaines vers une donne communautaire territorialisée et pragmatique, c’est-à-dire se situant volontairement à bonne distance de l’universalisme du service public et de l’esprit de corps des grandes filières culturelles.

Centralité partagée et malléabilité administrative

Si l’on s’attarde sur la façon dont la gestion du dossier culturel est envisagée en termes administratifs et financiers, on est surpris de constater le recours, dans presque toutes les monographies, à des métaphores exprimant des situations pour le moins flottantes. La Rochelle passe d’une gestion culturelle au coup par coup à des effets boule de billard entre communes. Rennes traverse une période d’incertitude où c’est une dynamique de marchandage qui oriente les négociations sur l’intérêt communautaire. Le Grand Lyon adopte une progression en crabe pour définir des compétences culturelles à la fois acceptables par les communes et assumables par un pouvoir d’agglomération en quête de légitimité. Le Grand Rodez est en attente de relais institutionnels de coordination pour promouvoir un système plus coopératif que mutualiste, tandis que la communauté d’agglomération de Montbéliard cherche à combiner le principe de mutualisation et la pratique des accords à géométrie variable. Sur un mode plus volontariste, les agglomérations d’Amiens et de Montpellier proposent des instruments de pilotage qui donnent à la ville-centre un rôle très persuasif dans les arbitrages métropolitains.

Dans tous les cas de figure, on retrouve au cœur du dispositif administratif quelques fonctionnaires proches du pouvoir politique qui ont pour difficile mission d’inventer les contours techniques et budgétaires de cet intérêt communautaire incertain. Dans les différentes hypothèses d’évolution proposées à la fin de chaque monographie, plusieurs projections permettent d’envisager que cette activité administrative communautaire, à la fois incertaine et bricolée, débouche sur un modèle inédit de centralité partagée. Il s’agirait, schématiquement, d’une généralisation du scénario andante proposé sur Montpellier dans son versant organisationnel : la ville centre maintient certaines prérogatives d’excellence artistique et pèse sur les arbitrages communautaires, le financement des grandes institutions est mutualisé au niveau de l’agglomération, la communauté d’agglomération se dote d’une administration culturelle qui intervient de façon sélective et ce système impose aux partenaires extérieures une globalisation des financements. Sur un plan plus technique, cette intercommunalisation des dossiers culturels pourrait être caractérisée par une forte malléabilité administrative, tant sur le registre de la souplesse dans les négociations (une charte générale et des contrats sectoriels) que sur celui de la flexibilité des règles validées collectivement (avec la reconnaissance de l’asymétrie entre les communes). La réflexion sur les possibles méthodes administratives nouvelles dans le Grand Lyon illustre aussi cette perspective gestionnaire dans laquelle la technocratie métropolitaine deviendrait le fragile laboratoire d’une harmonisation de priorités plus territoriales que sectorielles.

Les cultures d’agglomération comme vecteurs d’intégration ?

La deuxième piste prospective qui ressort des scénarios sur chaque grande ville concerne les courants d’idées et les influences artistiques qui pourraient s’affirmer spécifiquement à l’échelon de l’agglomération dans les années à venir. Nous avons pu souligner qu’une certaine atonie des milieux professionnels avait prévalu dans la période de négociation sur les nouvelles compétences culturelles des communautés d’agglomération. Ce diagnostic a vraisemblablement déteint sur les témoignages puisque toutes les projections s’accordent à juger comme assez improbable l’avènement de véritables politiques culturelles d’agglomération. Dans les agglomérations de La Rochelle, de Rennes, de Montpellier et d’Amiens par exemple, les milieux culturels s’engagent dans des stratégies de création et d’innovation à partir de réseaux d’acteurs habitués à travailler avec la ville centre. Et à Lyon, à Montbéliard et à Rodez, le relatif morcellement territorial des enjeux culturels hors la ville centre ne cristallise pas pour autant les énergies innovantes sur l’échelon institutionnel de la communauté d’agglomération.

En revanche, cette absence de mise sur agenda des priorités culturelles au niveau de l’agglomération révèle, en creux, une autre forme de médiation qui pourrait prendre, dans les années à venir, une place beaucoup plus structurante. On observe en effet que plusieurs communautés d’agglomération envisagent de donner une forte coloration culturelle et intégrative aux dossiers d’agglomération portant sur la thématique générique de la politique de la ville. C’est sans doute à partir des négociations entre les communes sur le devenir des structures d’animation socioculturelle que cette orientation pourrait s’affirmer. Les agglomérations d’Amiens, de La Rochelle et de Lyon fournissent trois exemples différents mais tout autant éclairants sur cette possible tendance. Dans le premier cas, la maîtrise par la ville-centre des orientations culturelles de l’agglomération n’a apparemment été possible qu’en contrepartie de promesses de relance des centres culturels de proximité. Ces derniers, qui sont majoritairement situés dans les communes périphériques, sont animés par des professionnels qui pourraient revendiquer avec force, demain, une dynamique d’agglomération orientée sur l’éducation populaire et l’insertion sociale. Dans le deuxième cas, les arbitrages communautaires conduits au gré des priorités culturelles de la ville-centre l’ont vraisemblablement été avec pour contrepartie que la technocratie culturelle de la communauté d’agglomération se préoccupe, à l’avenir, davantage d’aménagement du territoire et de cohésion sociale que de perfection artistique et d’innovation esthétique, et ce avec la médiation active des milieux culturels impliqués dans les communes périphériques. Le troisième cas enfin permet de s’interroger sur la place que pourrait prendre la promotion des cultures émergentes dans une politique culturelle métropolitaine. Des professionnels plaident en ce sens, en arguant que la reconnaissance de ces pratiques artistiques jugées mineures valoriserait une identité métropolitaine au sein d’univers urbains surtout identifiés pour les troubles sociaux qui les traversent. Ces trois exemples nous permettent de supposer que les mouvements d’idées qui accompagneront demain les dynamiques métropolitaines seront au moins autant liées à des projets culturels d’intégration et d’animation que d’excellence et de spécialisation. En d’autres termes, les médiateurs culturels qui composeront le premier cercle des institutions métropolitaines possèderont vraisemblablement un profil tout terrain et transversal de généraliste, loin, très loin, du modèle dominant des conseillers culturels des DRAC.

Un pouvoir d’agglomération en quête de symboles identitaires

Enfin, sur un versant plus politique, l’exercice prospectif permet d’imaginer comment le pouvoir d’agglomération pourrait s’approprier, à l’avenir, certains symboles culturels pour conforter sa légitimité et pérenniser son territoire d’intervention. Les scénarios qui concluent les études montrent à quel point chaque configuration territoriale reste dépendante d’une histoire intercommunale bordée d’opportunités politiques précises et de rapports de force singuliers. Le passage en communauté d’agglomération a en quelque sorte révélé les représentations du combat politique telle qu’elles s’affirmaient de façon différenciée dans chaque contexte local. L’exercice prospectif du mal à se dégager de ce décor " réaliste " d’échanges politiques territorialisés. Pour autant, le passage en communauté d’agglomération affûte des ambitions nouvelles chaque fois qu’il permet à ses leaders politiques d’affirmer un imaginaire territorial qui transcende des particularismes ou des clivages internes. Deux cas de figure sont à ce titre identifiables : celui où l’agglomération pourrait asseoir une partie importante de sa communication politique sur les ambitions culturelles de rayonnement qui étaient jusqu’alors exprimées par la ville-centre (comme à Montpellier et à Rennes, ou dans une moindre mesure à Amiens et La Rochelle), et celui où l’agglomération pourrait valoriser symboliquement les ambitions socioéconomiques affichées sur son territoire, que ce soit à partir de la ville centre (comme à Rodez), de la région urbaine (comme à Montbéliard) ou de la métropole (comme dans le Grand Lyon).

Le premier cas de figure est caractérisé par la structuration d’un leadership politique fort qui semble impliquer, à terme, un renforcement de la bureaucratie culturelle d’agglomération. Les scénarios prospectifs montrent en effet que les communautés d’agglomération pourraient chercher à dépasser la pratique des fonds de concours pour autonomiser la politique culturelle d’agglomération. Cette stratégie repose sur l’idée que le leader politique souhaite que l’agglomération devienne une collectivité majeure avec une politique de marketing institutionnel en rapport avec ses fonctions de centralité et de rayonnement. C’est ainsi que la communauté d’agglomération de Montpellier pourrait utiliser la culture pour multiplier les indices de grandeur de son territoire auprès d’une population riche en classes moyennes et supérieures, dans un contexte régional politiquement hostile. Sur le même registre, la communauté d’agglomération de Rennes pourrait afficher son Nouvel Équipement Culturel comme le symbole d’une certaine plénitude gestionnaire mariant la puissance rennaise, le renouveau des négociations intercommunales et l’affirmation symbolique d’une forme innovante de démocratisation culturelle. On pourrait aussi faire cet exercice de politique-fiction sur Amiens (la culture facilitant pour le président de la communauté d’agglomération l’apprentissage discursif d’une citoyenneté métropolitaine) et sur La Rochelle (où un élu pourrait personnaliser à nouveau le pouvoir en renouant, via des manifestations culturelles d’envergure, avec le référentiel modernisateur porté par Michel Crépeau).

Le second cas de figure illustre en revanche une situation où la donne culturelle serait plutôt mise au service d’autres stratégies de développement. L’exemple le plus explicite concerne le Grand Rodez et l’affichage prioritaire sur le développement économique. Le refus actuel d’une communautarisation des services culturels n’est pas incompatible avec le développement progressif d’une stratégie communicationnelle centrée sur l’excellence économique dans laquelle les critères culturels de l’identité et des valeurs communes prendront une place croissante. Dans la communauté d’agglomération de Montbéliard, le contexte compliqué de chevauchement des espaces communaux et supracommunaux pourrait inciter les principaux leaders politiques à accompagner les ambitions sectorielles sur le tourisme et l’emploi de programmations culturelles soulignant la cohésion et l’identité de ces effets de territoires (dans l’esprit de la dynamique conquérante sur l’industrie automobile des années 50). Le cas du Grand Lyon offre aussi un exemple d’intercommunalité où la cohésion d’ensemble pourrait être inventée sur des bases intellectuelles combinant des références culturelles et des atouts socioéconomiques. Le vaste exercice de prospective engagé dans Millénaire 3 montre que les 21 priorités pour le 21ème siècle s’appuieront nécessairement sur une démarche participative imprégnée de repères forts sur la place culturelle du Grand Lyon dans le contexte régional et international. On peut facilement imaginer que ce souci de positionnement géostratégique incitera les leaders politiques à lutter contre les risques d’éclatement et d’éparpillement en imprégnant les différentes politiques sectorielles de références identitaires.

Au-delà de ces deux cas de figure, l’une des nouvelles frontières de l’agglomération est située à la périphérie des villes. Désorganisé, desservi au gré des rares sensibilités artistiques et culturelles de ses élus, le périurbain s’illustre pour l’instant, par le biais de ses représentants, au travers de velléités de protection contre les effets jugés indésirables (notamment financièrement) de l’agglomération. Dans les phases de transition institutionnelle, ce sont souvent les grands leaders qui sont au devant de la scène. Le stade de la consolidation désignera ce périurbain comme l’espace par excellence d’un aménagement territorial et d’une refondation des politiques culturelles urbaines.

* * *

L’intervention culturelle dans les agglomérations pourra-t-elle avoir des effets structurants sur les conditions de définition de l’intérêt communautaire dans les grandes villes en France ? En guise d’ouverture conclusive, nous ferons l’hypothèse que les indices culturels de centralité partagée, d’intégration sociale et de marketing identitaire qui se dégagent des réflexions prospectives accompagnent et illustrent le déplacement des politiques urbaines vers un modèle d’action publique plus territorialisé et plus pragmatique que par le passé. Ce constat, s’il s’inscrit sans surprise dans un contexte général de réorganisation des régulations collectives (mondialisation, gouvernance, néo-libéralisme, nouvelle économie et territorialisation de l’action collective...), prend néanmoins, dans ses composantes culturelles, une tournure explicative intéressante. On perçoit en effet avec la création des compétences culturelles d’agglomération que le leadership politique appréhende la mise sur agenda des problèmes culturels en acceptant des héritages territoriaux mais en se démarquant, parfois fermement, d’un standard de politique culturelle urbaine qui orientait, depuis l’État culturel, la majorité des villes. Ce standard, au gré de la décentralisation et des effets de la déconcentration, est en voie d’épuisement. Ses acquis sont certes encore largement présents dans les cadres d’action des villes centre, mais leur transcroissance à l’échelle nouvelle de l’agglomération devrait pousser plus loin encore l’autonomisation des choix, du sens et de l’institutionnalisation des politiques culturelles urbaines.

Notes

[1] Ce texte est paru sous une forme légèrement remaniée dans l’ouvrage suivant :
La politique culturelle des agglomérations, Alain Faure, Emmanuel Négrier (dir.). Paris : La Documentation française, 2001, 13,00 €, 87,27 FF.

[2] sous réserve d’épuisement de certains contentieux locaux.



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