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L’État et le Conseil général pour l’école de demain : complicité et/ou compétitivité ?

François Jollivet, Directeur de l’Éducation et du sport du Conseil général du Val d’Oise

publié le vendredi 20 avril 2007

impression

L’éducation est un domaine important et essentiel d’intervention des conseils généraux. Elle représente aujourd’hui environ 12% de leur budget ; ce qui distingue les conseils généraux entre eux, ce sont avant tout trois éléments :

  • leur taille : plus les conseils généraux sont importants, plus leur politique éducative est formalisée,
  • la réussite scolaire des élèves : on met d’autant plus de moyens dans les départements où la réussite scolaire est faible,
  • le taux de présence de l’enseignement confessionnel sous contrat : la politique éducative ne s’appréhende pas, à titre d’exemple, de la même manière dans le Grand Ouest et dans un département comme celui du Val-d’Oise où nous avons un peu plus de 13% d’élèves dans les collèges privés.

Avec l’acte II de la décentralisation, l’éducation qui était la troisième politique (en termes de moyens financiers) pour les conseils généraux, va devenir la deuxième, juste après le social et à égalité avec les infrastructures routières et le transport. En termes de moyens humains, les personnels TOS [1] vont représenter parfois jusqu’à 1/3 des effectifs. La compétence éducation est donc en pleine évolution.

En choisissant comme intitulé de mon intervention : " Etat - Conseil Général - pour l’Ecole de demain : complicité et/ou compétitivité ", je souhaite vous faire part de mon modeste sentiment sur l’évolution actuelle de notre système éducatif, en essayant de mettre en lumière ses contradictions, ses incohérences et ses réussites, qu’il ne faut pas oublier.

Bien évidemment, mes propos ne m’engagent qu’à titre personnel. Ils n’engagent pas l’Institution qui m’emploie. Mon exposé tentera d’aborder l’évolution du système d’un point de vue institutionnel, la question de la compétitivité (interne ou externe) entre l’État et les collectivités, et enfin la complicité indispensable entre les acteurs et partenaires locaux pour répondre aux attentes multiples et grandissantes des usagers (parents, adolescents et enseignants).

Depuis une bonne vingtaine d’années, on assiste à un glissement progressif du centre de gravité du système éducatif, traditionnellement fort centralisé, du sommet (le Ministère de l’Éducation nationale et l’administration centrale) vers la base (les académies, les collectivités territoriales et les établissements scolaires).

Ce glissement s’opère par étapes, génère des tensions, mais se poursuit inexorablement ; il entraîne d’importantes conséquences sur les modes de fonctionnement et de pilotage du système.

Le partage des compétences qui se dessine entre les collectivités territoriales et l’État dans l’enseignement du second degré n’est-il pas ainsi en train de reproduire celui de l’enseignement primaire, inscrit dans notre histoire depuis très longtemps ?

Un " pilotage partagé " des établissements scolaires est, en effet, en cours de mise en place, associant étroitement les collectivités territoriales, les autorités académiques et les chefs d’établissement.

La répartition des compétences ne permet plus de distinguer radicalement la pédagogie de la gestion administrative, matérielle et financière. Ce pilotage ne doit-il pas alors emprunter des voies nouvelles, plus modernes et efficaces (pilotage par objectifs, contractualisation, évaluation) que les méthodes hiérarchiques et réglementaires habituelles ?

On le voit, quantités de questions se posent, parmi lesquelles celle de l’autonomie des établissements scolaires (EPLE) ou celle des inégalités face à un service public national d’enseignement ne sont pas les moins complexes.

L’évolution générale du système éducatif : vers un pilotage partagé

Il y a tout juste deux siècles, Napoléon 1er posait les bases du système éducatif, marqué par deux caractéristiques : extrême centralisation et indépendance à l’égard des pouvoirs locaux (sauf pour l’école primaire). Ces caractéristiques ont longtemps résisté au changement, jusque dans la période récente. Mais elles ne pouvaient pas perdurer alors que de profonds bouleversements se produisent dans l’administration du pays. Parmi ces bouleversements, deux jouent un rôle essentiel :

Les transformations de l’administration territoriale du pays

Sur ce point, l’évolution a conduit à accroître les libertés et les champs de compétence des collectivités territoriales (1982-1983, 2004). La montée en puissance des régions en quelques décennies (1975, 1982, 2003-2004) est impressionnante et se poursuivra sans doute sur le modèle des pays européens, presque tous connaissant des entités plus grandes et plus puissantes.

De son côté, la relance de l’intercommunalité (1999) est en train de fédérer le tissu des communes, particulièrement dense en France, sans oublier à ce stade que l’immense majorité des communes, selon une enquête de l’ANDEV (Association nationale des directeurs de l’Éducation des villes de France) [2], ont refusé par principe le transfert de leurs compétences en matière scolaire au profit des entités intercommunales. Ceci se traduit par une extrême hétérogénéité des politiques éducatives dans le premier degré, ce qui n’est pas le cas, me semble-t-il, ni au niveau des conseils généraux, ni des régions.

Tel ne semblerait pas toutefois être le cas de la politique jeunesse, souvent bâtie autour de valeurs essentielles, et qui doit nécessairement intégrer le nomadisme des adolescents. Des actions à l’échelle intercommunale sont ainsi mises en place par bon nombre d’entités territoriales, en particulier vis-à-vis des publics les plus fragilisés.

Ainsi, la relation séculaire entre l’école de la République et la commune n’est pas, à mon sens, près d’être modifiée même si aujourd’hui elle se fragilise.

Ce positionnement de principe n’est pas sans poser problème dans les zones rurales, voire dans les zones urbaines sensibles qui bénéficient cependant d’importants crédits d’intervention, au titre de la politique de la ville et en particulier de la loi de cohésion sociale.

De même, on peut légitimement évoquer la grande hétérogénéité des politiques publiques municipales menées en matière éducative et/ou scolaire, les unes s’attachant à allouer des moyens et à traiter uniquement des questions matérielles, et d’autres en particulier dans les villes de plus de 50 000 habitants s’engageant plus nettement sur le traitement des problématiques éducatives au sens large et à la place du jeune, citoyen de demain de la cité.

Les difficultés de l’État dans la gestion de l’Éducation nationale

L’Éducation nationale est devenue gigantesque (12 millions d’élèves, 2 millions d’étudiants, 1,3 millions d’agents) et l’État n’est plus en mesure de gérer la première administration française dans de bonnes conditions, et ce pour un certain nombre de raisons :

La transformation du public scolaire bouleverse l’institution : l’augmentation massive du nombre des élèves due à la demande sociale et à la volonté politique (objectif de 80% d’une classe d’âge au niveau du baccalauréat) s’accompagne d’une extrême hétérogénéité du public scolaire, d’un accroissement des inégalités entre établissements scolaires et, d’une façon générale, de difficultés d’adaptation d’un nombre grandissant d’élèves à l’égard de la culture scolaire traditionnelle.

Les solutions à ces difficultés peuvent-elles résider dans des réglementations nationales et uniformes ?

Ne doivent-elles pas plutôt être laissées à l’initiative des académies et des établissements scolaires, mieux à même que l’administration centrale d’inventer et d’ajuster les dispositifs pédagogiques aux caractéristiques propres de leurs élèves ?

C’est cette seconde voie qui peu à peu se fraye un chemin, ouvrant des marges de liberté et d’autonomie aux responsables locaux. La gestion nationale cède partiellement le pas à une gestion de proximité.

Le principe de subsidiarité, cher à la construction européenne, va t-il s’appliquer également à l’Éducation nationale ?

L’affaiblissement de l’État, donnée nouvelle qui n’est pas spécifique à l’Éducation nationale, est un deuxième élément à prendre en compte.

Un fait est certain : la décentralisation et la construction de l’Europe réduisent le périmètre d’action de l’État. Le libéralisme ambiant, à Bruxelles comme à Paris, conduit à privilégier l’initiative, la concurrence au détriment des réglementations et de l’omniprésence de l’État.

Ajoutons à cela que, du fait de sa paupérisation croissante, l’État cède à la tentation de confier un certain nombre de charges aux collectivités territoriales... Plus spécifiquement, dans l’Éducation nationale, l’État est considérablement affaibli par l’impuissance des Ministres à définir des politiques claires et à imposer des réformes. L’histoire récente est émaillée de renoncements, voire de départs de ministres, consécutifs aux manifestations.

Face à cet affaiblissement du niveau central, le pouvoir de décision tend à se déplacer au niveau local : c’est toute l’évolution que l’on observe avec la décentralisation.

Les modalités particulières de la décentralisation de l’éducation

La décentralisation dans l’éducation s’est opérée de façon originale, par l’alliance de trois modalités.

La décentralisation territoriale

Pour l’essentiel, les actes I (1983) et II (2004) de la décentralisation portent sur l’enseignement secondaire. Ils confient aux collectivités territoriales un certain nombre de tâches : planification (schéma prévisionnel des formations, puis plan régional de développement des formations, co-pilotage de la carte des formations professionnelles, sectorisation des collèges depuis août 2004), construction et entretien matériel des collèges et des lycées, gestion désormais des personnels TOS.

Jusqu’à présent, cette décentralisation a été bénéfique aux établissements scolaires, les collectivités faisant plus, mieux et plus vite que l’État. On peut dire ainsi que l’État et les collectivités pour régler les problèmes matériels sont entrés en compétition. Je me souviens d’un ancien inspecteur général de l’Éducation nationale, devenu Directeur des lycées d’une région à la fin des années 80, disant : nous ferons en cinq ans ce que l’État n’a pas été capable de faire en 20 ans.

Nous devons toutefois nous poser la question de savoir si le règlement accéléré de ces questions matérielles a permis ou non de favoriser concrètement la réussite scolaire des élèves ou s’il n’a été qu’un prétexte, quelque part, à la satisfaction de l’inaugurable. Ainsi à titre d’exemple, un collège coûte 12 millions d’euros ; son CDI est ouvert 150 jours par an et c’est un magnifique centre de ressources. La question de son utilisation hors temps scolaire ne peut manquer d’être finalement posée.

La déconcentration

Le niveau académique, échelon traditionnellement vaste et fort, a été le réceptacle naturel d’une déconcentration massive de pouvoirs de décision et de gestion : ensemble de l’offre de formation (ouvertures et fermetures d’établissements, filières, sections, options, classes, y compris les BTS, à la seule exception des classes préparatoires aux grandes écoles) et des moyens en postes et en heures d’enseignement, alloués globalement par l’administration centrale et répartis librement par les Recteurs au sein de leur académie.

L’autonomie des EPLE (décentralisation " fonctionnelle ")

En 1985, les collèges et les lycées ont été érigés en établissements publics locaux d’enseignement (EPLE). Ils sont dotés d’un conseil d’administration, d’un budget et d’un certain nombre de compétences propres.

Cette volonté de donner aux établissements scolaires des marges de liberté et d’initiative pour qu’ils puissent mieux répondre aux besoins de leurs élèves n’a pas atteint son plein effet : le résultat est mitigé, faute pour les établissements scolaires de pouvoir ou de vouloir exercer des responsabilités, sans oublier la faiblesse récurrente des projets d’établissement.

Ne convient-il pas pourtant de renforcer cette autonomie ?

A cet égard, alors que les EPLE n’ont aucune autonomie en matière de gestion des personnels, le fait de leur confier depuis 2003 le soin de recruter et de gérer des assistants d’éducation et depuis 2005 de leur confier l’autorité fonctionnelle sur les personnels TOS constitue des étapes de nature à les aider à mieux assumer leurs missions.

Néanmoins, il ne faut pas manquer d’indiquer que la mise en œuvre de l’Acte II de la décentralisation risque de générer des difficultés par rapport au développement de l’autonomie des établissements.

En effet, à titre d’exemple, je ne citerais que la restauration scolaire où d’un côté l’établissement dispose d’un budget dit annexe équilibré en dépenses et recettes et, de l’autre le Conseil Général se voit désormais attribuer la mise en œuvre de la compétence générale correspondante, notamment la fixation des tarifs et l’allocation des moyens humains nécessaires. Je pense que nous sommes rentrés dans une ère de contradiction amplifiée qui va nous obliger à bâtir progressivement d’autres relations avec les EPLE, en y intégrant au mieux les contraintes et les réalités territoriales.

Les nouveaux modes de pilotage

Lentement mais sûrement, l’administration de l’Éducation nationale tend à se décloisonner et à agir de concert avec les autres administrations d’État et notamment avec le Préfet.

Les politiques interministérielles (par exemple celle de la Ville) se multiplient et exigent une action coordonnée de tous les services de l’État, sous la houlette de son représentant, le Préfet.

A ce stade et pour reprendre l’intitulé de mon exposé comment ne pas évoquer la compétitivité forte entre les différents Ministères sur la question éducative ?

Voici quelques années, le Ministère de la Jeunesse et des Sports, via les projets et contrats éducatifs locaux, avait tenté une incursion dans le système éducatif, incursion vite repoussée sur la base du sacro-saint principe du temps scolaire réservé uniquement et strictement aux enseignants.

La mise en place très récente par le Ministère de la cohésion sociale de différents programmes d’actions qui vont bien au-delà de ce qui a été mis en œuvre au titre de l’accompagnement à la scolarité et du soutien à la fonction parentale, montre combien la compétition sur la question éducative entre les différents ministères est vive.

Je voudrais ainsi citer un seul exemple frappant : d’un côté le Ministère de la cohésion sociale met en place le programme de réussite éducative : le PRE et de l’autre, celui de l’Éducation nationale le programme personnalisé de réussite éducative : le PPRE, certes avec beaucoup moins de moyens pour le second.

Il est évident qu’au cours des années récentes cette compétitivité entre les différents ministères s’est faite dans l’intérêt des élèves parce qu’elle rompt avec l’approche de masse pour tendre vers une approche semi-collective, voire individuelle comme pour le PRE. Ces évolutions méritent d’être signalées tout en relativisant leur portée en termes quantitatifs, leur mise en œuvre nécessitant une grande complicité entre les différentes composantes locales de l’État et la participation active des villes.

Parallèlement, la décentralisation implique le travail en commun des autorités académiques et des élus locaux, comme cela se fait depuis longtemps dans l’enseignement primaire. Le travail conjoint, indispensable depuis 1983 et plus encore depuis 2004, engage à un mariage, sinon d’amour du moins de raison, que l’on pourrait qualifier de pilotage partagé, les collectivités territoriales et les autorités académiques conjuguant leur action pour subvenir aux besoins des établissements scolaires dans l’accomplissement de leur mission.

Il y a là une nécessaire complicité compte tenu de la croissance manifeste et incontournable de la demande des usagers qu’ils soient adolescents, parents ou enseignants. Jamais les attentes vis-à-vis de l’école n’ont été aussi fortes, jamais les complexités n’ont été aussi réelles, jamais les enchevêtrements institutionnels en matière de responsabilités et de missions n’ont été aussi importants et délicats. C’est pourquoi la collaboration des différentes institutions, je dirais même leur complicité, sont indispensables au bon fonctionnement du système.

Lentement mais sûrement aussi se mettent en place de nouveaux modes de pilotage, qui ne se substituent pas totalement aux anciens (règlements et circulaires, hiérarchie) dont l’efficacité est pourtant, de nos jours, sujette à caution. Ces nouveaux modes de pilotage, qui s’inspirent des méthodes de management conduites notamment dans le cadre de la modernisation de l’État, sont mis en œuvre à l’aide de trois instruments :

  • le pilotage par objectifs avec les projets d’établissement ou d’académie,
  • la contractualisation entre les académies et l’administration centrale, entre les établissements scolaires et les services académiques,
  • l’évaluation par les corps d’inspection nationaux en ce qui concerne les académies et par les corps d’inspection territoriaux en ce qui concerne les établissements scolaires.

Ces méthodes d’administration ont fait une entrée remarquée depuis quelques années dans l’Éducation nationale. La LOLF (loi organique relative aux lois de finances, 2001) accentue cette évolution.

Le pilotage partagé exige que les collectivités territoriales soient parties prenantes de ces méthodes d’administration. Ne peut-on imaginer alors, comme cela est envisagé çà et là, une contractualisation qui associe l’autorité académique, la collectivité territoriale de rattachement et l’établissement scolaire ?

Les compétences de l’état et des collectivités territoriales : une ligne de partage évolutive, une collaboration nécessaire

Le partage des compétences entre l’État et les collectivités territoriales est marqué par un certain nombre de traits : il est évolutif et implique un étroit travail en commun.

On ne peut pas parler de frontières mais de zones frontalières qui varient dans le temps et se déplacent au gré des accords et avancées locales. Ces changements sont souvent le fruit d’enjeu et de jeu de pouvoir entre les différents responsables locaux, dans un contexte où les collectivités veulent souvent montrer " qu’elles font plus vite et plus fort que l’État ".

Comment ne pas évoquer les technologies de l’information et de la communication. Ainsi, le Conseil Général qui nous accueille aujourd’hui a montré, avec son programme " ORDI 13 ", qu’une collectivité était capable d’ " enfoncer " les lignes traditionnelles de partage de responsabilités.

Ni fixe, ni clair

En théorie, la ligne de partage des compétences entre l’État et les collectivités territoriales est clairement tracée par l’article L. 211.1. du Code de l’éducation. En réalité, les choses ne sont pas si claires. D’ailleurs, faut-il qu’elles soient claires ?

D’une part, la ligne de partage évolue avec le temps : entre l’acte I et l’acte II de la décentralisation, de nouveaux pans de compétences ont basculé vers les collectivités territoriales. En outre, des textes particuliers, dont l’objet principal n’est pas la décentralisation, comportent parfois des dispositions de cette nature. Ainsi, tout récemment, la loi Fillon de 2005 sur l’éducation, prévoit que, désormais, l’enseignement des langues régionales fait l’objet d’une convention entre l’État et la Région.

D’autre part, les dispositions juridiques sont parfois peu explicites, notamment en matière de prise en charge des personnels (" sont de la compétence de l’État les personnels qui relèvent de sa responsabilité " dit la loi...).

Dans certains cas, des marges de jeu et manoeuvre sont explicitement prévues. Ainsi, des activités complémentaires de l’enseignement qui ont lieu dans les établissements scolaires peuvent être organisées et financées par les collectivités territoriales (études du soir, sorties scolaires). La tranche horaire 16 h 30 - 18 h 00 que certains dénomment : " les orphelins de 16 h 00 " fait l’objet de toute l’attention d’un certain nombre de décideurs élus. L’égalité des chances pour les élèves issus des quartiers difficiles et en capacité de réussir passe par la création d’une offre éducative de qualité et structurée sur cette plage horaire qui nécessitera une grande complicité de l’ensemble des acteurs de terrain que sont les associations, les collectivités locales, les enseignants, les EPLE, les bénévoles, sous réserve de la désignation d’un véritable chef de file.

Enfin et surtout, les textes ne constituent nullement un rempart infranchissable. Qui peut empêcher l’État et les collectivités de prendre d’un commun accord des initiatives qui modifient la ligne de partage ?

L’enseignement supérieur est l’exemple même d’une compétence exclusive de l’État... Elle est en réalité partagée à l’occasion de contrats passés avec les régions, parfois associées aux départements et aux communes (schémas U 2000 et U 3M [3], contrats de plan). De telles initiatives sont nombreuses : manuels scolaires des lycéens, stages de formation à l’étranger, etc.

" Condamnés " à travailler ensemble

Lorsque l’on détaille les compétences transférées, on observe aisément que leur mise en œuvre exige une étroite coopération des collectivités territoriales et de l’État.

Loin de découper des blocs de compétence distincts, la décentralisation imbrique des éléments dans un écheveau de compétences croisées. La cohérence d’ensemble implique coordination, travail en commun, entente entre les acteurs dans la quasi-totalité des cas, sous réserve de la production de diagnostic partagé sur les situations locales et l’engagement réciproque de chaque partenaire dans des démarches d’évaluation conjointe. Ces deux éléments incontournables et essentiels dans les démarches de projet sont indéniablement des points de faiblesse dans notre culture latine, et plus particulièrement s’agissant des questions scolaires.

Le schéma prévisionnel des formations des lycées ressemble à un système de poupées russes dont l’emboîtement est subordonné à l’accord des collectivités, des autorités académiques et du Préfet.

La sectorisation des collèges implique un travail commun sur les prévisions d’effectifs, les implantations de filières de formation, le réseau des transports scolaires. Pour ce qui est du Val d’Oise, nous nous sommes fixés deux règles : la mixité sociale et l’intercommunalité et de recrutement. Si la seconde ne crée pas de problème, la première, par contre, soulève bien des interrogations. La mise en pratique des évolutions de la sectorisation nécessite une très grande complicité entre les services de l’Inspection académique et ceux du Conseil Général qui va bien au-delà du simple transfert de données.

Permettez-moi, à cet instant, de vous faire part de mon modeste sentiment concernant le débat national actuel sur la suppression ou non de la sectorisation : d’une part, au cours des nombreuses réunions que nous avons organisées en Val-d’Oise, jamais les parents et les enseignants ne nous ont demandé sa suppression et, d’autre part, il me semble que l’on s’attache trop à parler des conséquences alors que la cause n’est jamais abordée à savoir l’attractivité des collèges qui est un sujet essentiel et sur lequel nous avons beaucoup de marge de progrès (autour de la performance éducative des collèges) disponible.

Le PRDF [4] s’est enrichi au fil du temps pour couvrir désormais l’ensemble de la formation professionnelle initiale des jeunes (éducation nationale, agriculture, santé, apprentissage) et continue des adultes et salariés (offre de formation, AFPA [5], validation des acquis de l’expérience), ainsi que la coordination de l’information et de l’orientation. Ses modalités d’élaboration doivent être étroitement concertées avec l’ensemble des services de l’État, ainsi d’ailleurs qu’avec le monde économique. Quant à son application, du moins en ce qui concerne l’enseignement professionnel, elle est désormais confiée conjointement, par convention, à la région et au recteur d’académie, en liaison avec les établissements scolaires.

La prise en charge des EPLE par les collectivités de rattachement est aujourd’hui complète sur le plan matériel : propriété des locaux, construction et entretien, dépenses de fonctionnement, à l’exception des dépenses pédagogiques à la charge de l’État (dont la liste, établie en 1985, est devenue inadaptée), restauration et hébergement. La question des personnels a suscité des controverses à l’occasion de l’acte II de la décentralisation, mais elle n’apparaît pas comme un sujet stratégique pour l’État, ni à mon sens, pour les collectivités locales.

Les personnels d’administration, d’enseignement et de surveillance restent à la charge de l’État. En revanche, les TOS (personnels techniciens, ouvriers et de service) seront dorénavant gérés par les collectivités territoriales tout en demeurant membres de la communauté éducative et, à ce titre, placés sous l’autorité fonctionnelle des chefs d’établissement.

Le basculement d’environ 100 000 agents vers la fonction publique territoriale n’est pas sans poser quantité d’interrogations pratiques avant tout matérielles, d’ordres statutaire, financier, pratique... Parmi celles-ci : comment nouer des relations entre les EPLE et les collectivités territoriales qui s’adressent désormais directement aux chefs d’établissement et leur donnent des instructions d’utilisation de ces personnels, instructions qui se traduiront dans une convention bipartite ?

En tout état de cause, on voit poindre-là une nouvelle situation des chefs d’établissement. Peu à peu, ils deviennent soumis à une double " tutelle " ou " hiérarchie ", les instructions données par la collectivité territoriale (à propos du budget, de l’entretien ou des TOS) s’ajoutant à celles, classiques, provenant de l’autorité académique. On voit ainsi émerger de nouveaux modes de relations, reposant sur la convention ou le contrat et surtout sur la confiance.

La prise en charge des établissements d’enseignement privés : le principe de parité posé par la loi Debré de 1959 implique que les établissements sous contrat d’association sont pris en charge dans les mêmes conditions que les EPLE. Cette obligation ne porte que sur l’externat simple, à l’exclusion de la restauration et de l’hébergement, et sur les dépenses de fonctionnement matériel, à l’exclusion des investissements.

Elle se traduit par des " forfaits d’externat " : au forfait représentatif des dépenses de fonctionnement matériel versé depuis 1986 par les départements et les régions s’ajoutera désormais, aux lieu et place de l’État, un forfait représentatif des dépenses de personnels TOS. Dans ce secteur aussi, des relations de plus en plus étroites de concertation s’installent entre les représentants des établissements privés et les collectivités territoriales, sans oublier l’épineuse problématique de la sectorisation (avec ou sans l’intégration des établissements d’enseignement privés sous contrat).

En somme, la décentralisation met en place un système de répartition de compétences que l’on peut qualifier de compétences partagées : leur mise en œuvre exige la collaboration des responsables à tous les niveaux et, parmi ceux-ci, désormais et d’une manière réellement effective, les chefs d’établissement.

Vers une organisation modifiée de l’architecture institutionnelle autour des scolarités obligatoires ou non obligatoires

Comme vous pouvez le constater, depuis 20 ans, ces évolutions sont fortes et tiennent de plus en plus compte des réalités locales.

Néanmoins, tout porte à croire, compte tenu de la réussite des politiques engrangées par les Départements et les Régions, que leur rôle, tant au niveau de la scolarité obligatoire que de la scolarité non obligatoire, devrait être plus important à terme, dans le cadre des réformes institutionnelles à venir.

Même si le collège est le " maillon faible " du système éducatif actuel, on voit bien que l’hétérogénéité des politiques éducatives dans le primaire, peut à terme constituer un frein vis-à-vis du continuum école/collège.

La sectorisation des collèges ouvre désormais également au conseil général un droit de regard sur ce qui se passe en matière de périmétrie des écoles.

Enfin, l’avis sollicité ou exprimé sur l’action publique est de plus en plus présent, chez les usagers et les administrés ; il doit nous conduire au-delà de la légitime, voire saine, compétitivité entre les différents acteurs publics, ce qui est propre de la démocratie, à rechercher, partout et toujours, cohérence et complémentarité, au profit des jeunes générations et des territoires.

Il n’en demeure pas moins que, compte tenu, du caractère sensible de la question éducative, où souvent l’affect prend le pas sur la raison, il nous faut définir les voies d’une complicité au quotidien qui favorise un climat le plus serein possible, propice aux démarches réformatrices.

A titre tout à fait personnel, je pense que les départements joueront demain un rôle de chef de file plus important vis-à-vis du premier degré. Ils seront amenés à mutualiser les moyens et à impulser un certain nombre de politiques publiques comme la lecture qui nous rassemble aujourd’hui et, qui nous renvoie à l’apprentissage des savoirs fondamentaux, domaine dans lequel tout le monde s’accorde à dire que des efforts conséquents sont à entreprendre rapidement.

Je vous remercie de votre attention.


Questions à François Jollivet

Emmanuel Négrier

Comment se fait-il qu’un établissement privé, à jauge égale, coûte beaucoup moins cher qu’un établissement public ?

François Jollivet

La différence est notable effectivement. Elle est de l’ordre de 30%. L’un des problèmes que l’on rencontre dans la construction des établissements scolaires, c’est que tous les locaux sont affectés, a priori : ceci est une salle de géographie, ceci est un CDI... Il faudra sortir de cette conception.

Dans le tertiaire, par exemple, il y a des locaux libres d’usage... Problème difficile à régler, car les enseignants sont assez " conservateurs " en ce domaine.

Les établissements privés, ensuite, sont beaucoup plus économes au niveau des coûts de construction, parce qu’ils sont moins à la recherche d’une " belle image ".

Il y a eu, de toute évidence, avec la décentralisation, la volonté d’édifier de beaux établissements publics pour qu’ils se voient. Cela se comprend. De même les ratios (m² par élève) sont inférieurs dans le privé.

Aujourd’hui l’intervention des collectivités territoriales se concentre sur le collégien ou sur le lycéen et sur sa réussite personnelle et scolaire. Cela ne peut être réalisé que par la synergie des moyens et le développement de partenariats structurés.

Annie Dourlent , BDP d’Îlle-et-Vilaine

Nous jouons là avec les frontières, car dans ce cas, on rentre dans des questions d’ordre pédagogiques. Une des difficultés reste précisément la pédagogie qui est la chasse gardée des enseignants.

Prenons l’exemple des ordinateurs. Dans mon département, des ordinateurs ont été mis à la disposition de tous les élèves de troisième. Au départ, cela n’a pas été si facile à faire accepter. L’Inspection d’académie a beaucoup revendiqué la non ingérence sur les contenus, la pédagogie, les méthodes...

François Jollivet

Cela se produit souvent en effet... Mais ces mêmes inspections demandent souvent aux conseils généraux de payer !

On est dans un système de contradictions certes, mais qui est également un système obligeant à la négociation. Si vous voulez développer l’usage des TIC, il faut bien que la collectivité s’implique vis-à-vis de ces usages et non plus uniquement, comme dans un passé récent, que seulement au niveau des équipements matériels.

Il y a de tels besoins urgents que les lignes de démarcation évoluent finalement assez vite sous réserve de prise d’initiative par les collectivités.

Question

Pourriez-vous clarifier vos propos lorsque vous disiez que vous craigniez que les collectivités territoriales aient été trop loin en matière d’équipement, propos au cours duquel vous avez cité les CDI ?

François Jollivet

Une des demandes récurrentes et légitimes de nos élus, c’est d’ouvrir les établissements sur l’extérieur, de les ouvrir plus nettement. Une première réponse devra être apportée rapidement concernant la plage 16 h 30- 18 h, dont nous venons de parler.

Prenons une ville du Val-d’Oise comme Sarcelles, l’une des 10 plus pauvres de France : il est désolant de voir des investissements de 12 à 13 millions d’euros (pour un collège neuf) qui ne servent que 150 jours par an et 7 heures par jour !

Il est légitime que l’argent public puisse être utilisé différemment pour répondre aux attentes logiques des populations.

Cela pose certes quelques problèmes matériels, mais les conseils généraux ont maintenant la compétence de l’accueil. D’ailleurs, qui peut dire ce qu’est l’accueil ? Pourquoi l’accueil ne concernerait-il pas ce genre de problématique ? Qu’une association labellisée, dans le créneau horaire dont nous venons de parler, vienne faire de l’accompagnement à la scolarité dans le CDI ou dans la salle informatique, cela me semble être désormais du ressort, en termes d’initiative publique, du Conseil Général.

Reprise de la question

J’ai été moi-même professeur documentaliste. Il y a déjà, au sein des établissements un problème d’identification des professeurs documentalistes, par rapport au reste de l’équipe pédagogique... Utiliser hors horaire scolaire un CDI est certes intéressant. Mais il ne faut pas accentuer un déséquilibre latent.

François Jollivet

Prenons un exemple simple : le Conseil Général est en charge de la fonction accueil. Qui, demain, si cet axe est dans le projet d’établissement, et que l’on a constaté de grandes difficultés sociales et scolaires sur le territoire, peut s’opposer à une ouverture plus ample des locaux sur la plage du midi et après 16 h 30 ? Nous n’en sommes pas loin...

La sectorisation, en nous amenant à diagnostiquer les territoires et à objectiver leurs atouts et leur difficultés, implique que nous proposions des actions de remédiation aux établissements. L’acte I a permis de satisfaire des besoins matériels, peut-être de façon ostensible. L’acte II nous donne de nouvelles compétences et la sectorisation, dans cet acte II, nous oblige à travailler autrement. La sectorisation est l’une des clés essentielles qui nous permet de faire évoluer le système, bien plus que le transfert des TOS.

Susanne Rousselot, BDP du Haut-Rhin

Vous avez dit que l’éducation va devenir la deuxième politique des conseils généraux, après le social... Vous avez ensuite parlé du bon espoir que vous avez concernant la lecture publique, dans la mesure de son rôle à l’égard des savoirs fondamentaux.

Pensez-vous, en tant que responsable départemental, que, pour la lecture publique, il est important de se rapprocher des politiques éducatives pour se positionner de façon plus forte au sein des conseils généraux ?

François Jollivet

Certainement... L’Inspecteur d’Académie du Val-d’Oise, avait cité, lors d’un conseil départemental de l’Éducation nationale, quelques politiques départementales structurantes. En matière culturelle, il y avait la lecture publique et l’histoire locale en ce qu’elle peut contribuer à réenraciner les jeunes des zones urbaines.

Nous sommes aujourd’hui un élément d’un puzzle au sein duquel les responsabilités ne sont pas toujours faciles à identifier. Il faut accepter que les contradictions s’amplifient et que les frontières fluctuent. Il y a bon nombre de " zones " dans lesquelles on peut travailler avec les autres. Il n’y aura pas d’ailleurs forcément un chef de file. Le pilotage de l’action dans le domaine éducatif cela peut être aussi le fruit de la négociation entre l’Inspection académique et le Conseil Général.

La difficulté, me semble t-il est aussi en interne : c’est l’articulation entre les directions de l’éducation et des affaires culturelles en rappelant que l’organisation des Conseils généraux est très variable au niveau national.

Didier Guilbaud , BDP d’Indre-et-Loire

Sous le mot lecture, dans les collèges, n’entend-on pas autre chose que lecture publique ? Au niveau du primaire, lecture et lecture publique sont à des antipodes.

Je crains qu’on instrumentalise les BDP et leurs moyens pour les détourner au seul profit de l’éducation.

François Jollivet

Le Ministère de l’Éducation manque de moyens. C’est un fait. Les collectivités peuvent se saisir de champs d’intervention et donc du développement d’une offre publique notamment en matière de lecture, " presque sans opposition ". A chacun de savoir où et jusqu’où il peut et veut aller dans la transparence bien sûr.

Viviane Flament, Inspectrice des Bibliothèques du Hainaut (Belgique)

Pour éviter ces pièges qu’on vient d’évoquer, en communauté française de Belgique, on a pensé à travailler en termes de complémentarité. Pour que les uns et les autres ne soient pas frustrés, et pour que les contributions soient bien balisées, on a créé des Contrats culture et enseignement.
Dans une politique culturelle et éducative, on a programmé des budgets qui permettent de créer 200 de ces contrats. C’est un incitant qui permet d’être à la fois complémentaire et équitable.

François Jollivet

On voit déjà poindre l’idée de collège à thème. C’est un sujet récurrent. Cette approche va se développer pour faire face aux difficultés éducatives, notamment autour du sport, de la culture et de l’environnement. Cela remet certes en cause le principe du collège unique mais contribue à développer l’attractivité des établissements.

Le problème plus général c’est la difficulté au quotidien pour tous les acteurs éducatifs locaux de travailler sur des procédures uniques et des orientations conjointes et partagées, en s’extrayant progressivement de la gestion de masse. Chaque jeune est, en effet, unique et une réponse personnalisée doit désormais lui être apportée. La réponse correspondante adaptée des institutions et acteurs éducatifs ne pourra être que le fruit de démarches de projet et d’évaluations régulières.

Notes

[1] TOS : personnel technicien, ouvrier et de service des établissements d’enseignement du second degré. Les TOS des collègues sont transférés aux départements dans le cadre de l’acte II de la décentralisation.

[2] Voir le site http://www.andev.com.fr.

[3] Le plan Universités 2000 (U2000) a été lancé en 1990 par le ministre de l’Éducation natiionale Lionel Jospin pour développer la construction de bâtiments universitaires, y compris de bibliothèques, en cofinbancement avec les collectivités territoriales, à commencer par les régions. Le plan Universités du 3e millénaire (U3M), lancé en 19978 par ministre de l’Éducation nationale Claude Allègre, a permis de relancer cet effort. Il a pris place dans les contrats de plan État-région.

[4] PRDF : Plan régional pour le développement de la formation. En 1993, la loi quinquennale relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle a donné aux régions la responsabilité d’élaborer un plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes (PRDFPJ). La loi de 2002 relative à la démocratie de proximité a étendu ces plans à toutes les classes d’âges, transformant les PRDFJ en PRDF.

[5] AFPA : Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (http://www.afpa.fr). Créée en 1964, elle agit sous la tutelle du ministère du Travail pour l’orientation, la formation professionnelle des adultes, la certification des titres et la validation des acquis de l’expérience professionnelle.



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